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domingo 19 de mayo de 2019

Tribunales locales:¿qué hacer con ellos?

Martha Leticia Mercado Ramírez*

I. Introducción

México es un ordenamiento federal que, sin embargo, se ha caracterizado por una paulatina nacionalización de diversos procedimientos. Ello puede reflejarse tanto en la administración pública y la centralización de la actividad administrativa, como en la centralización de competencias legislativas (reformas al artículo 73 constitucional) y de la impartición de justicia. De tal suerte, por ejemplo, que la jurisdicción de amparo se ha convertido, particularmente mediante el amparo directo, en revisora de la jurisdicción local. Esbozos de esta dinámica pueden constatarse también en el ámbito electoral, en el que la reforma de 2014 centralizó la administración electoral. Por otro lado, la compleja interrelación de los tribunales electorales locales y el Poder Judicial de la Federación, presenta una tensión propia y distintiva que frecuentemente nos hace tornar la mirada más hacia la jurisdicción federal que a la jurisdicción local.

¿Necesitamos reivindicar a la justicia electoral local (justicia cotidiana e inmediata respecto a los justiciables y actores políticos) y atender sus desafíos frente a una dinámica compleja de coexistencia con la jurisdicción electoral federal?

Tras las reformas constitucionales de 2014, la justicia electoral ha entrado en una compleja redefinición. Este proceso se ha acentuado con mayor fuerza en el caso de la Ciudad de México, en el que la promulgación de una nueva Constitución y la existencia de un primer proceso electoral ordinario arrojan el desafío ulterior, siempre complejo, del cambio de normativa electoral.

La Ciudad de México permite un gran ejercicio para evaluar el Estado de derecho electoral local, lo cual se puede hacer desde dos tipos de factores. Por un lado, los factores formales, como la existencia de un nuevo marco normativo, y por el otro, lo que denominaremos factores puntuales, es decir, la existencia de temáticas específicas que plantean problemáticas distintivas de la jurisdicción electoral local (propaganda electoral, redes sociales y violencia política de género como tópicos interpretativos).

A partir del análisis relativo a la interacción de estos factores es posible explicar el Estado de derecho electoral, porque en su conjunción puede hablarse de un momento verdaderamente fundacional de una transición democrática en la justicia electoral local, utilizando como ejemplo la Ciudad de México como entidad federativa.

En el derecho electoral podemos hablar de la existencia de dos tipos de factores que influyen en la manera en que se conforma un ordenamiento jurídico. Por un lado, los  factores formales relativos al derecho objetivo, esto es, la legislación y sus disposiciones (piénsese en las reformas competenciales relativas a los procedimientos ordinarios sancionadores). Por el otro lado, los factores puntuales, aquellos tópicos cuya interpretación genera líneas jurisprudenciales novedosas que cambian de manera decisiva la forma en la que se percibe un área del derecho electoral.

II. Análisis de factores formales

En el caso de la Ciudad de México, resalta por su fuerza la promulgación de una nueva Constitución. Como se ha planteado, con apenas dos años de existencia, la Constitución Política de la Ciudad de México permite contextualizar el ambiente político y social de la capital del país. Ocho comisiones realizaron el dictamen del proyecto e hicieron posible su creación en la otrora Asamblea Constituyente.

La nueva Constitución Política fue aprobada el 31 de enero de 2017. Su promulgación fue el 5 de febrero del mismo año y la mayoría de sus porciones normativas entraron en vigor el 17 de septiembre de 2018, excepto algunas áreas específicas, como la materia electoral, las regulaciones concernientes a los poderes legislativo y ejecutivo, y porciones normativas referentes al poder judicial.

Esta Constitución presenta a la Ciudad como una entidad Federativa soberana, dotada de una nueva forma de gobierno constituida por demarcaciones territoriales que se rigen por alcaldías, conformadas a su vez por el alcalde o la alcaldesa y una concejalía.

Es relevante afirmar que el nuevo texto constitucional se concibe a partir de los derechos humanos y la dignidad como principios rectores de la buena administración, y de los mecanismos de democracia directa, representativa y participativa.

Los cambios introducidos por la nueva Constitución modificaron no sólo el régimen administrativo sobre el cual se predican las elecciones, sino establecieron reglas electorales precisas cuya interpretación apenas ha comenzado. La existencia de un nuevo marco normativo permite situar al Tribunal Electoral de la Ciudad de México en una encrucijada doble. Por un lado debe asegurar la funcionalidad del sistema mediante interpretaciones jurídicas sistemáticas, y por el otro, preservar la voluntad del constituyente que pretendió la conformación de complejas reglas para garantizar la coexistencia de representatividad y gobernabilidad.

III. Análisis de factores puntuales

A) Propaganda electoral y menores. En una sociedad que utiliza preponderantemente y en aumento las redes sociales, dentro de la labor de presentar a las plataformas políticas como espacio de inclusión universal, el uso de imágenes de niños, niñas y adolescentes –quienes por su naturaleza son ajenos a los comicios– es una cuestión que apenas empieza a tratarse, lo cual genera lagunas donde pueden vulnerarse sus derechos.

Fincando como eje el bien superior del menor y procurando su desarrollo digno, la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,1 estableció la necesidad de proteger la exposición de la imagen de niñas, niños y adolescentes para que ésta no implicara una situación de posible riesgo. La Sala Superior emitió un criterio jurisprudencial al respecto, donde estipula como elemental el consentimiento del menor, además de la autorización de sus tutores.2

Una sociedad observante del bien superior del menor es depositaria de un sistema comprometido con los valores democráticos; de esa manera, el correcto acercamiento de los menores a la esfera político-electoral puede significar un cambio en la perspectiva (y por lo tanto en los hábitos) de democracia y participación de la ciudadanía.

En ese sentido, la judicatura electoral local tiene un desafío doble: dar seguimiento a la jurisprudencia electoral federal que le es vinculante, y desarrollar criterios propios que individualicen las sentencias federales a las circunstancias específicas de la entidad federativa de mayor envergadura del país.

B) Redes sociales. La Ciudad de México, a pesar de tener la mayor población entre las entidades federativas del país, es la décima en acceso a internet (Gabinete de Comunicación Estratégica). Sin embargo, su densidad poblacional vuelve a las redes sociales una herramienta indispensable de la política local.

La regulación de las redes sociales en las campañas apenas ha sido objeto de regulación normativa, lo que ha generado que sean los tribunales, a golpe de sentencia, quienes establezcan parámetros indiciarios de la forma de su uso y regulación.

En el marco federal, la Sala Regional Especializada ha fungido desde 2014 como instancia revisora de las implementaciones de comunicación política por medio del Procedimiento Especial Sancionador.

El criterio de la Sala Regional sobre las redes sociales es que éstas contribuyen a un ejercicio “más democrático, abierto, plural y expansivo”.3 Además, sostiene que la libertad de expresión es un derecho humano que debe preservarse en aras del intercambio de ideas y el debate. Bajo el argumento de robustecer la democracia, también sostiene la necesidad de proteger la libertad de expresión. Así, la Sala protege la publicación de políticos, candidatos, partidos y plataformas a través de redes sociales, pues “corresponden al uso natural y espontáneo de las mismas”.4 De esta manera, considera que “[…] resulta indispensable remover potenciales limitaciones sobre el involucramiento cívico y político de la ciudadanía a través de internet”.5 En un diverso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador (SUP-REP-31/2017), se ejemplifica la postura de la Sala Superior, pues refrenda el compromiso con la libertad de expresión y difusión de ideas, mientras ésta sea natural, espontánea y orgánica, a menos que se compruebe su ilegitimidad.

A pesar de que existe un deslinde competencial que pareciera consolidarse, las redes sociales –con su facilidad de difusión– representarán sin duda alguna un reto tanto para la jurisdicción electoral federal como la local. En un futuro, el internet no se volverá el terreno mayoritario político, sino lo será en su integralidad y sólo un adecuado trabajo conjunto entre ambas jurisdicciones permitirá una correcta impartición de justicia.

C) Violencia política de género. En el inicio de este artículo se mencionó la creación de un nuevo marco normativo-constitucional. Entre las innovaciones normativas, puede destacarse el establecimiento de la violencia política de género como causal de nulidad. Paradójicamente, la Constitución capitalina (señal de consensos) fue objeto de una gran cantidad de impugnaciones. Uno de los casos trascendentes es el de la Acción de Inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, donde se dictó la inconstitucionalidad con efectos erga omnes del artículo 27 apartado D, numeral 2, el cual establecía la nulidad de la elección por violencia política por razones de género. El artículo en cuestión proponía:

  1. Sin perjuicio de las causales específicas que prevea la ley de la materia, será nula la elección o el proceso de participación ciudadana en el que se acredite la existencia de violencia política de género e irregularidades graves durante las diversas etapas del proceso electoral que violenten los principios previstos en esta Constitución, incluyendo la compra o la coacción del voto, el empleo de programas gubernamentales o acciones institucionales extraordinarias, el desvío de recursos públicos con fines electorales, la compra o adjudicación de tiempos en radio y televisión, el rebase de topes de gastos de campaña y la violencia política.

La Corte consideró positiva la propuesta legislativa respecto a la nulidad, pero manifestó que incurrían  “en una deficiente regulación normativa”.6 Es decir, el motivo de la inconstitucionalidad no fue el establecimiento de la causal sino su forma regulativa.

Así, la Suprema Corte basó su criterio a partir de “la falta de la vinculación de tales supuestos con las condicionantes constitucionales de dolo, gravedad y determinación; además de los elementos cualitativos de acreditamiento objetivo y material”. A pesar de haber sido descartado, el precepto ilustra los trabajos en materia de equidad, representación y democracia. Lo anterior puede concatenarse con el hecho de que, en la actualidad, diversas iniciativas legislativas en el Congreso de la Ciudad de México han propuesto el restablecimiento de la causal pero con una regulación paliativa de los defectos encontrados. Ello demuestra que la violencia política por razón de género es un elemento particular en la Ciudad de México, que se constituirá sin duda en un reto de la judicatura electoral local.

IV. Datos y retos

Conforme a lo expuesto, ¿cuál ha sido el avance de la justicia electoral local ante la conjunción de retos formales y puntuales en esta encrucijada?

En el análisis de sentencias y resoluciones judiciales “No es justicia” (Red por la ciudadanización de la justicia, 2019),7 diversas agrupaciones de la sociedad civil analizaron 110 sentencias de varias entidades federativas8 en los últimos tres años. El análisis advierte la incapacidad de los órganos jurisdiccionales de juzgar con perspectiva, inclusión y, alarmantemente, profesionalismo. Es importante señalar que las sentencias bajo análisis corresponden a los ámbitos familiar, penal, civil, mercantil y constitucional. El ejercicio que realiza el informe resulta de especial trascendencia porque vislumbra los retos de la judicatura local en el país, a pesar de pertenecer a ramas diversas.

En virtud del análisis anterior, podemos vislumbrar que, a nivel nacional, la judicatura en todas sus instancias se encuentra en un momento decisivo en el que debe superar las clásicas insuficiencias del pasado para incorporar nuevas herramientas metodológicas, lo cual involucra y compromete a la materia electoral. Evolucionar o perecer parece ser el estatus actual de la judicatura local. Creemos que este análisis es predicable también para la judicatura electoral local.

V. Conclusiones

Si bien es cierto en la actualidad el derecho electoral local se encuentra en una encrucijada decisiva por diversos factores formales y puntuales, el caso de la Ciudad de México es emblemático porque, en primer término, el hecho de tener un marco normativo nuevo implica que los entendimientos de las reglas electorales generadas bajo distinta óptica jurídica sean reestructuradas, lo cual pone un peso decisivo en la judicatura electoral que debe dar certeza a las nuevas normas. Es decir, la modificación de las estructuras legales reclama de la judicatura la estabilidad, particularmente relevante en el ámbito electoral. Por otro lado, la existencia de distintos tópicos con un desarrollo propio (factores puntuales), como la propaganda electoral con menores, las redes sociales y la violencia política de género, imponen una carga ulterior a la judicatura electoral local. Le imponen el deber de congeniar los criterios jurisprudenciales federales que le son vinculantes, con las circunstancias particulares de la entidad federativa de mayor densidad poblacional.

Sin embargo, la existencia de este escenario complejo en todo momento impone la existencia de claroscuros. Así como existen retos que reclaman un arduo trabajo, se han generado también importantes ventanas de oportunidad. La oportunidad de generar un derecho electoral que tome en cuenta los matices federativos, como sostuvo la Suprema Corte en la Acción de Inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas. La oportunidad de crear un marco de coexistencia de distintas jurisdicciones electorales en su propio marco competencial. En suma, se ha creado la oportunidad de que la jurisdicción electoral local asuma su rol creador interpretativo y se convierta no sólo en una justicia inmediata y eficaz, sino en la creadora de un profundo régimen democrático en el cual el nuevo marco normativo encuentre un amoldamiento con las líneas jurisprudenciales que se han consolidado.

Así, en conclusión, puede sostenerse que la jurisdicción electoral local tiene en este momento el desafío de asumirse distinta, pero no sólo por una transición nominal (caso de la Ciudad de México) sino igualmente por una transición de esencia. La esencia de buscar no la aplicación formalista de leyes, sino la salvaguardia integral de un régimen democrático que trascienda instituciones y códigos.

Bibliografía

De la Mata Pizaña, Felipe y Clicerio Coello Garcés (coords.) (2018), Tratado de derecho electoral, México, Tirant lo Blanch.

Cárdenas Gracia, Jaime (2017), La constitución de la Ciudad de México: Análisis crítico, México, Ciudad de México, Senado de la República.

Gobierno de la Ciudad de México, Mi Constitución cdmx: Razones y Avances, en <https://bit.ly/2Egy0oB>, última consulta el 4 de diciembre de 2018.

Concha Malo, Miguel (2017), “La progresividad de los derechos humanos en la Constitución de la Ciudad de México”, dfensor: Revista Electrónica de los Derechos Humanos, año XV, núm. 3, marzo, Ciudad de México.

Ibarra, David y Ricardo Dosal (2016), “La Ciudad de México y su nueva Constitución en el entorno nacional”,  en Economía unam, vol. 13, núm. 38, mayo-agosto, México.

Bautista González, Raúl (2017), “Un plan de Vuelo”, en El Cotidiano, mayo-junio, Reynosa.

Cárdenas Acosta Georgina (2017), “Violencia política de género en la cdmx”, en Memorias del Primer Congreso de Violencias de Género contra las Mujeres, Ciudad de México.

Blanco, Ligia (2017), “Mujeres y Violencia política: un acercamiento a una realidad poco nombrada, los casos de Guatemala, El Salvador y Honduras”, 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Montevideo.

Collí, Víctor (2017), “¿Cómo entiende la Core los derechos humanos?”, Hechos y Derechos, núm. 42, México, IIJ-UNAM, noviembre-diciembre.

* Magistrada del Tribunal Electoral de la Ciudad de México.
1 Véase: SRE-PSC-21/2015, SRE-PSC-28/2016, SRE-PSC-29/2016, SRE-PSC-30/2016, SRE-PSC-32/2016, SRE-PSC-44/2016, SRE-PSC-46/2016, SRE-PSC-59/2016, SRE-PSC-60/2016, SRE-PSC-61/2016, SRE-PSC-107/2016 y SRE-PSC-108/2016, entre otras.
2 Jurisprudencia 5/2017: Propaganda política y electoral. Requisitos mínimos que deben cumplirse cuando se difundan imágenes de niños, niñas y adolescentes.
3 Jurisprudencia 18/2016: Libertad de expresión. Presunción de espontaneidad en la difusión de mensajes en redes sociales.
4 “Partido Verde Ecologista de México y otro vs. Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación”, Jurisprudencia 18/2016, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (2016), Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, año 9, núm. 18,  pp. 34 y 35.
5 Jurisprudencia 19/2016, de rubro “Libertad de expresión en redes sociales. Enfoque que debe adoptarse al analizar medidas que pueden impactarlas”.
6 La Acción de Inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, párrafos 132 y 136.
7 Consúltese <http://www.ciudadanizandolajusticia.org/noesjusticia.pdf>, última consulta 4 de abril de 2019.
8 La Ciudad de México aportó el 15% del muestreo.
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