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viernes 18 de octubre de 2019

Transparencia y autonomía

Julio César Bonilla Gutiérrez*

El artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana establece con claridad que el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto, como expresión de la soberanía del pueblo, así como la separación e independencia de los poderes públicos, entre otros, “son elementos esenciales de la democracia representativa”.1

Con frecuencia hemos escuchado hablar de los órganos constitucionales autónomos, las actividades que realizan y el equilibrio que buscan en el ejercicio del poder público, ya que existe vasta doctrina al respecto; incluso se han vertido opiniones encontradas, de manera que, con estas líneas, mi primordial pretensión consiste simplemente en exponer lo que en la experiencia advierto como virtudes de los órganos garantes en materia de transparencia, sobre todo en el caso de la Ciudad de México.

Para empezar, debemos tener claro que, de acuerdo con el párrafo 1 del artículo 49 de la Constitución Política de la Ciudad de México, el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de cuentas de nuestra Ciudad “es el organismo garante de los derechos de acceso a la información pública y la protección de datos personales…”.2

La acepción no parece complicada atendiendo la interpretación puramente gramatical del precepto: garante nos lleva, por simple fonética, a la palabra garantía, que el Diccionario de la Real Academia Española define como “algo que da garantía”.3

No es ocioso continuar en esta línea de interpretación gramatical ya que, en el mundo del Derecho, prácticamente todas las normas parten de ésta para dilucidar cada concepto. En el mismo orden de ideas, la palabra garantía, en términos de este Diccionario, nos ofrece diversos significados, entre los cuales considero importante destacar los siguientes: “3. f. Cosa que asegura y protege contra algún riesgo o necesidad. 4. f. Seguridad o certeza que se tiene sobre algo”.4

Esto es, la interpretación puramente gramatical nos lleva a concluir que se trata de instituciones que aseguran o protegen los derechos a la información pública y la protección de datos personales, de algún riesgo o necesidad y que los dota de seguridad y certeza. Esa interpretación, per se, ilustra su importancia; no obstante, para los efectos que pretendemos, me parece relevante aludir, de manera complementaria, a la Tesis de Jurisprudencia identificada con la clave P./J. 20/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que deriva de la controversia constitucional 31/2006, sobre las características de los órganos constitucionales, cuyo rubro es: “Órganos constitucionales autónomos. Notas distintivas y características”.5

En síntesis, y conforme a dicha tesis de jurisprudencia, la Suprema Corte ha sostenido que éstos surgen en los textos constitucionales bajo una idea de equilibrio, basada en los controles de poder, con lo que evoluciona la teoría tradicional de la división de poderes y se deja de concebir que la organización del Estado sólo deriva de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), dado que aquéllos se encuentran a la par de éstos, sin perder su esencia ni alterar o destruir dicha teoría, en tanto que atienden a una distribución de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado; por ello cuentan con independencia de actuación y estructura, a fin de que ejerzan una función propia del Estado que, por su especialización e importancia social, requería autonomía de los clásicos poderes de éste.

En tal orden de ideas, la Suprema Corte señala como características de los órganos constitucionales autónomos que deben: a) ser establecidos directamente por la Constitución federal, b) mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación, c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera, y e) atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser cumplidas con eficacia en beneficio de la sociedad.

Expuesto lo anterior, me refiero a tópicos respecto a los cuales existen menos pronunciamientos y que, desde mi punto de vista, describen la importancia de los órganos garantes en materia de transparencia, rendición de cuentas y protección de datos personales, ello con base en los preceptos de la Constitución Política de la Ciudad de México y la Carta Democrática Interamericana, con relación a la Tesis de Jurisprudencia identificada con la clave P./J. 20/2007, antes mencionadas.

Atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser resueltas con eficacia en beneficio de la sociedad

Este tópico, desde mi óptica personal, sugiere especial cuidado en aras de no incidir en la intromisión, dependencia o sumisión a cualquiera de los poderes tradicionales, además de atender la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado, conforme a lo cual se limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están facultadas de forma patente se encuentra prohibido y sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé; ello con base en las Tesis de Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubros y claves de identificación, respectivamente son: P./J. 80/2004:6 “División de poderes. Para evitar la vulneración a este principio existen prohibiciones implícitas referidas a la no intromisión, a la no dependencia y a la no subordinación entre los poderes públicos de las entidades federativas” y P./J. 9/2006,7 de rubro “Principio de división funcional de poderes. Sus características”, que son aplicables a cualquier órgano de autoridad.

Al caso, cabe decir que conforme al artículo 53, fracción lii, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, el órgano garante local tiene la facultad de interponer acciones de inconstitucionalidad contra leyes expedidas por el Poder Legislativo de la Ciudad, o actos de autoridad de otros organismos que vulneren el derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales, así como los que atenten contra la naturaleza y atribuciones del Instituto. Conforme al artículo 57, puede presentar iniciativas de leyes o decretos en las materias de su competencia, con la precisión de que la facultad de los sujetos obligados de reglamentar en el ámbito de su competencia no limita ni restringe la facultad reglamentaria del Instituto que vinculará a dichos sujetos; asimismo, cabe acotar, que de conformidad con el inciso e del artículo 67 de esa Ley, el Pleno tendrá el derecho de establecer normas, procedimientos y criterios para la administración de sus recursos financieros y materiales.

Por otro lado, en términos del título octavo de la Ley de Transparencia, existen normas para tramitar y resolver impugnaciones en materia de acceso a la información pública, en tanto que, conforme al capítulo i, título décimo, capítulo único, de la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados de la Ciudad de México, el órgano garante lleva a cabo el procedimiento de verificación regulado en su artículo 112.

Los órganos constitucionales autónomos también son garantes de la democracia y derechos humanos

Por otro lado, como se ha expuesto, los órganos garantes en materia de transparencia, conforme al texto constitucional, tutelan los derechos de acceso a la información pública y la protección de datos personales; sin embargo y sin restar importancia a los últimos, en esta ocasión haremos énfasis en el derecho a la información atendiendo los alcances que tienen en el ejercicio de otros derechos.

Sobre la protección de datos personales sólo señalaremos –a grandes rasgos– que éstos no se han tutelado de manera directa en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos sino por medio del derecho a la vida privada, establecido fundamentalmente en el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y que describe con claridad la Corte Interamericana en el caso Escher y otros vs. Brasil, sobre todo en el voto concurrente del juez Sergio García Ramírez,8 quien consideró el derecho a la vida privada o a la intimidad como una zona reservada de la existencia individual, profunda y discreta, que no trata sólo de amparar la buena fama, el prestigio, el honor o la admisión social del sujeto, sino que es un bien en sí mismo y más allá de la lesión que cause el intruso en el goce y ejercicio de otros derechos, las invasiones pueden generar consecuencias lesivas o entrañar graves peligros en el disfrute y desempeño de otros derechos.

El cual se desarrolló en el sistema europeo como derecho al olvido y, en nuestro país, forma parte de los llamados derechos arco, es decir, Acceso, Rectificación, Cancelación y Oposición de los datos personales en posesión tanto de organismos públicos como de particulares, conforme a la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados de la Ciudad de México.

En cuanto al derecho a la información sobre la democracia y el ejercicio de otros derechos humanos, en primer lugar es dable aclarar que los conceptos democracia y derechos humanos van de la mano, no sólo en términos de lo dispuesto en el artículo 3, de la Carta Democrática Interamericana ya mencionado, sino más aún conforme a lo que establece el artículo 3 de la Constitución federal, donde se alude a la democracia como una estructura jurídica y un régimen político, pero también como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; ámbitos en los que los mencionados órganos garantes tienen funciones esenciales tratándose del derecho a la información, sobre todo como una de las formas de control ciudadano de la gestión de gobierno.

Vale resaltar que los órganos garantes en materia de transparencia contribuyen a que se haga efectivo el pluralismo político e ideológico, por medio de la tutela a los derechos de libertad de expresión e información, que se convierten en indicadores del cumplimiento de ciertos requisitos procedimentales en la elección de gobernantes por votación popular,9 con lo que abonan a consolidar la democracia, entendida en su sentido tradicional. También es verdad que, desde otra vertiente, esos órganos hacen efectivo el ejercicio de otros derechos, con lo cual coadyuvan a consolidar la democracia mediante el mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

Esto es, la democracia depende de una ciudadanía informada, cuyo acceso a una amplia gama de información le permita participar de forma plena en la vida pública, colaborar en la determinación de prioridades para el gasto público, gozar de acceso equitativo a la justicia y exigir responsabilidad de los oficiales públicos ante los ciudadanos, de manera que, cuando las agencias gubernamentales y cuasi-gubernamentales actúan bajo un velo de misterio, se le está negando a la gente el derecho al conocimiento sobre los asuntos públicos y la prensa sólo es capaz de especular y subsistir a base a rumores.10

Respecto a la libertad de expresión y el derecho a la información, existe vasta regulación nacional e internacional, doctrina y jurisprudencia, proveniente de la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 19), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 19.1), el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo 10) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13); así como la Opinión Consultiva OC-5/85; el caso Ivcher Bronstein vs. Perú, el caso “La última tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile, etc. Sin embargo, para los efectos que pretendemos, resulta ineludible la referencia al caso Claude Reyes y otros vs. Chile, donde la Corte Interamericana consideró que, con base en la restricción social que se buscaba y el carácter de la información, no era viable atender lo aducido por las víctimas en el sentido de que ya no tenían interés en la entrega de la información, dado que el Proyecto Río Cóndor no se realizó.

En tal precedente, la Corte desestimó el argumento indicando “que el control social que se buscaba con el acceso a la información bajo el control del Estado y el carácter de la información solicitada son motivos suficientes para atender al requerimiento de información, sin que deba exigirse al requirente que acredite una afectación directa o un interés específico”.11 Criterios sobre el carácter irrenunciable del derecho a la información de acuerdo con determinadas circunstancias y lo innecesario de acreditar afectaciones, derechos o razones para solicitarla, que nuestra legislación retoma en el artículo 7 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México. Con lo cual es posible medir la magnitud de los derechos que los órganos constitucionales autónomos en materia de transparencia, tutelan.

En el mismo orden de ideas, resulta trascendente, tratándose de la tarea encomendada por disposición constitucional a los órganos garantes, la aportación que se hace en ese precedente respecto a lo establecido en el artículo 2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, en tanto que la Corte señaló que se deben adoptar las medidas necesarias legislativas o de otro carácter que fueren requeridas para hacer efectivos los derechos y libertades, en el caso particular “el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado”,12 lo cual ˗por cierto˗ está plasmado de manera general en el artículo 5, apartado A, párrafo 1 de la Constitución local.

En distinta vertiente, la transparencia y rendición de cuentas son conceptos ineludiblemente ligados al estudio del derecho a la información, que tienen como antecedente remoto la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,13 inspirada en la declaración de independencia estadounidense de 1776 que, en su artículo 15 estableció: “La sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente público”; tradición francesa que conocimos por la conquista española, aunque no debemos olvidar que desde el 2 de diciembre de 1766 se publicó en Suecia la primera ley de libertad de información en el mundo, la denominada Ley de Libertad de Prensa y Expresión y del Derecho a Acceso a Documentos Públicos.14

En nuestro siglo, el órgano supranacional interamericano no se ha pronunciado expresamente sobre la tutela al derecho a la información en su relación con la transparencia y rendición de cuentas como vía de acceso a multiplicidad de derechos; sin embargo, de forma implícita, se ha destacado la importancia de éstas, para tal efecto, podemos ejemplificar con el caso Cuscul Pivaral vs. Guatemala, en el que la Corte Interamericana aludió al papel de la estadística para garantizar los derechos humanos y, si bien, como anticipamos, no se pronunció con claridad sobre ese deber del Estado, consideró que Guatemala debía implementar mecanismos efectivos de fiscalización y supervisión periódica de los hospitales públicos a fin de asegurar que se brinde una atención integral en materia de salud para personas que viven con vih y, para ello, debería instaurar un sistema de información sobre el alcance de la epidemia de sida en el país.15

Es cierto que los órganos garantes en materia de transparencia no son órganos del Ejecutivo, jurisdiccionales, ni legislativos, tampoco pueden llevar a cabo funciones debidamente reconocidas a éstos; sin embargo, con las líneas que anteceden pretendemos mostrar la trascendencia de los derechos que tutelan y su importancia en el ejercicio de otros derechos humanos, así como la consolidación de la democracia en la atención de actividades primarias para beneficio de la sociedad, lo cual –desde mi particular punto de vista– constituye virtudes que hacen necesaria su existencia en aras de un sólido Estado de derecho.

* Comisionado presidente del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México.
1 Cfr. Carta Democrática Interamericana. Disponible en:
 https://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm
2 Constitución Política de la Ciudad de México. Disponible en:
https://data.consejeria.cdmx.gob.mx/index.php/leyes#constituci%C3%B3n-pol%C3%ADtica-de-la-ciudad-de-m%C3%A9xico
3 Cfr. https://dle.rae.es/?id=IsCBIP7
4 Cfr. https://dle.rae.es/?id=IsE8t8h
5 Sistema de Consulta de Jurisprudencia y Tesis Relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Disponible en: https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=172456&Clase=DetalleTesisBL
6 P. /J. 80/2004, que derivó de la controversia constitucional 35/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo xx, septiembre de 2004, pág. 1122. Disponible en: http://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Documentos/Tesis/180/180648.pdf
7 1001348. 107. Pleno. Novena época. Apéndice 1917, septiembre 2011, tomo I, constitucional 2. Relaciones entre Poderes Primera Parte –scjn Primera Sección– Relaciones entre Poderes y órganos federales, p. 532. Disponible en: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/1001/1001348.pdf
8 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Escher y otros vs. Brasil. Voto concurrente del Juez Sergio García Ramírez con relación a la sentencia, párrafo. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_200_esp1.pdf
9 Cfr. Méndez, Ana Irene y Morales, Elda (2012). “El derecho a la información en una democracia participativa”. En: Quórum Académico, vol. 9, núm. 2, julio-diciembre, pp. 183-212. Universidad del Zulia.
10 Neuman, Laura. Introducción. En: Acceso a la información. La llave para la democracia, p. 5. Centro Carter, noviembre 2002. Disponible en: https://www.cartercenter.org/documents/1273.pdf
11 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, párrafo 157. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf
12 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, párrafo 161. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf
13 Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789).Disponibleen:http://tratadoseuropeos.eu/Documentos/Declaracion_de_los_Derechos_del_Hombre_y_del_Ciudadano.pdf
14 Teoría del impacto de las leyes de acceso a la información. En: Leyes de acceso a la información en el mundo, cap. I. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1804/4.pdf
15 Caso Cuscul Pivaral y otros vs. Guatemala. Párrafo 255. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_359_esp.pdf
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