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Jueves 18 de octubre de 2018

¿ Todo cabe en el jarrito?

Aureliano Osuna*

Ni 500 mil millones ni un billón de pesos serían suficientes. Excesiva presión de gasto después de una campaña política ganadora que generó elevadas expectativas de cambio. No podía ser de otra manera. El presupuesto de egresos de la Federación expresa los equilibrios de intereses y posiciones de una densa trama de actores de la economía, la política y la sociedad mexicanas. Para el ejercicio fiscal de 2019, se asiste a una diversidad de posturas que dificultan la comprensión de las demandas y programas que son publicitadas diariamente. Por ello, resulta conveniente analizar qué sucede con los tres actores que pudieran tener mayor relevancia en las decisiones sobre prioridades y montos del gasto federal: la Cámara de Diputados, la administración entrante y la administración saliente.

La poderosa Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública

El marco constitucional y legal establece que la Cámara de Diputados es la instancia que autoriza anualmente el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Corresponde a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública la elaboración del dictamen. No obstante, antes de 1997 una de las más poderosas facultades metaconstitucionales del presidente de la República era el manejo del presupuesto federal desde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Al contar con la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, el proyecto de presupuesto de Hacienda se autorizaba sin modificaciones.

Esta situación se alteró diametralmente en 1997, cuando el PRI solo pudo constituir una fracción parlamentaria como primera minoría. Más interesante aún fue la capacidad de la oposición para articular un frente que reivindicó de inmediato la potestad de la Cámara de Diputados en materia presupuestaria. Así, los papeles fueron reasignados: la SHCP como instancia de preparación y coordinación del proyecto de presupuesto, y la Cámara de Diputados con facultades efectivas para revisar y modificar dicho proyecto, antes de su autorización anual.

Esto abrió una singular ventana para que los denominados ramos autónomos alcanzaran acelerados aumentos en el presupuesto de cada ejercicio fiscal. El presupuesto ejercido por el Poder Legislativo aumentó 89 por ciento en términos reales entre 2000 y 2017; el Poder Judicial solicitó aumentos de gasto del orden de 208 por ciento en ese mismo periodo. Igual sucedió con los organismos constitucionalmente autónomos, como el Instituto Federal Electoral de aquel entonces, ahora Instituto Nacional Electoral, y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. A lo que habría que sumar la proliferación de este tipo de organismos en los últimos años, que fueron beneficiarios de una negociación política del presupuesto ante la Cámara de Diputados.

Han pasado cinco lustros y se arriba al feliz retorno. Un feliz retorno para la SHCP, que deberá someter su proyecto presupuestario a una Cámara de Diputados con mayoría absoluta del partido político del titular del Ejecutivo. Las fracciones parlamentarias de la oposición no contarán con votos suficientes para modificar un peso del proyecto elaborado por la SHCP. Más aún, los ramos autónomos podrían verse en la circunstancia de acudir a la ventanilla de la SHCP para negociar su presupuesto, y no a la Cámara de Diputados, que podría recuperar el triste papel de una instancia de mero trámite en materia presupuestaria. Se terminarán las filas de pedigüeños ante la otrora poderosa Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.

En su calidad de responsable de la agenda legislativa en la Cámara de Diputados por Morena, Alfonso Ramírez Cuéllar señaló que, en los últimos 30 años, “se impuso una estrategia que desplazó a la economía social y deshizo la capacidad productiva del sector público en beneficio de una minoría. Por ello, el Congreso está obligado a impulsar ‘cambios totales y radicales’”.1 Puntualiza Dolores Padierna, vicepresidenta de la Mesa Directiva, que los cambios reorientarán el gasto con un ahorro total de 600 mil millones de pesos, cantidad que permitirá financiar los doce primeros proyectos de Andrés Manuel López Obrador para cambiar el rostro del país: “becas para jóvenes, dotación de medicinas en todos los centros de salud, duplicar el monto de la pensión a los adultos mayores y ampliarla a personas con discapacidad, llevar la canasta básica a todas las zonas de extrema pobreza y crear 100 universidades”.2

La fracción parlamentaria de Morena en la Cámara de Diputados presentó el 12 de septiembre la iniciativa de la Ley de Austeridad Republicana, que brinda el marco legal para que se concreten sus propuestas de ahorro. Los diputados y diputadas de Morena afirmaron que “reconocemos como indispensable para la reconstrucción de la institucionalidad republicana de México, así como constitucionalmente viable y socialmente necesario, incorporar la austeridad como principio conductor de la administración y eje estratégico del gasto público, estableciéndola como principio de observancia obligatoria para todo servidor público y transversal a todo el gobierno”.3

Imposible no compartir la idea en lo general. Su aterrizaje en los términos propuestos, no obstante, tendrá un efecto doble: por un lado, efectivamente permitirá evitar los dispendios de la alta burocracia; por otro, afectará la buena marcha del gigantesco mecanismo que es la administración pública federal, que opera 24 horas diarias durante todo el año. Tirarán al niño con el agua sucia de la bañera. Para afinar la cirugía, podrían agregar artículos transitorios que dieran tiempo al análisis cuidadoso de cuáles acciones son urgentes y cuáles podrían dañar los procesos operativos de la burocracia federal.

La administración entrante

Para divulgación de las propuestas de la campaña política, en febrero de 2017 se publicó el libro 2018 La salida. Decadencia y renacimiento de México. Se aseveraba entonces que el combate a la corrupción permitiría ahorrar diez por ciento del presupuesto federal, es decir, 500 mil millones de pesos.4 “Nuestro Plan de Ahorro y Reasignación Presupuestal implica liberar del gasto no programable 5,000 millones del costo financiero de la deuda; asimismo, se propone reorientar 357,000 millones de pesos del gasto corriente; es decir, ahorrar el 12 por ciento. La aplicación de esta fórmula nos permitirá incrementar la inversión gubernamental de 585,399 millones a 947,064 millones, o sea, 62 por ciento.”

Los voceros del nuevo gobierno, ya con presidente electo y mayoría en el Congreso, precisan que se lograrán ahorros mediante la reducción de salarios y privilegios de la alta burocracia, la cancelación de plazas y la compactación de delegaciones federales. Se trata, apuntan, de un gasto superfluo y dispendioso. Adicionalmente, las compras consolidadas propiciarán mejores precios dado el elevado volumen, así como la eliminación de la corrupción asociada. Un esfuerzo concentrado en acomodar todas las demandas en un jarrito con un gasto neto total similar al determinado para 2018.

Esto hará posible, puntualizan los responsables futuros de la hacienda pública, redirigir 500 mil millones de pesos a 25 programas prioritarios de la nueva administración. Por un lado, a una mayor inversión pública, en donde se apuntalarán dos grandes proyectos –el Corredor Transístmico y el Tren Maya– dirigidos al desarrollo regional. Por otro, el reforzamiento de políticas sociales, en especial de adultos mayores; de 2.6 millones de jóvenes que no tienen oportunidades de educación ni trabajo, con un costo estimado de cien mil millones de pesos anuales; y la plantación de un millón de hectáreas con árboles frutales y maderables en el sur-sureste del país. Será, señalan los voceros del nuevo gobierno, un presupuesto absolutamente responsable, que brinde certidumbre al sector privado sobre la estabilidad fiscal. Asimismo, no se endeudará al país.

La administración saliente

Desde hace varios meses, antes de las elecciones de julio, la SHCP inició los trabajos de elaboración del presupuesto de egresos 2019, al solicitar a las dependencias y entidades la estructura programática para ese año. Adicionalmente, en abril presentó a la Cámara de Diputados el documento conocido como Pre-Criterios 2019. Se estima que el gasto programable en 2019 disminuya 12.2 mil millones de pesos con respecto a lo aprobado en 2018, en tanto que el gasto no programable aumente 92.8 mil millones, “debido al mayor costo financiero que resulta de un aumento en las tasas de interés que se ha venido observando en los últimos años [6.8 mmp], así como mayores participaciones derivadas del crecimiento de la recaudación federal participable [11.6 mmp] y al mayor pago de Adefas [42.3 mmp para adeudos de ejercicios fiscales anteriores].”6 (Los importes fueron añadidos a la cita.)

La más obvia rigidez del presupuesto federal se refiere al denominado gasto no programable, que en 2018 alcanzará 1,340,317.4 millones de pesos. Su componente mayor son las participaciones a entidades federativas y municipios, que se estima llegarán a 811,931.6 millones. Derivan de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que podría ser un monto más flexible si el Congreso de la Unión decidiera reformar dicha ley. Además, la deuda pública implicará en este año un gasto de 473,126.2 millones de pesos, tanto en servicio como en intereses. Dado el aumento de tasas externas e internas, el volumen previsto para 2019 deberá ser mayor que en el año corriente. Se agregan al gasto no programable las erogaciones para los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, por 38,168.5 millones de pesos, básicamente del Fobaproa. Por último, inciden en el presupuesto 17,091.1 millones de pesos de adeudos de ejercicios fiscales anteriores, mecanismo para mantener el principio de anualidad de los presupuestos públicos. Por su parte, las empresas productivas del Estado (Pemex y CFE) registran un gasto no programable por 136,185.1 millones de pesos.

De esta manera, 28.0 por ciento del gasto neto total tiene carácter no programable, es decir que ni el Ejecutivo ni el Legislativo podrían decidir sobre sus montos.

Cabe precisar que, más que los Pre-Criterios 2019 y los elementos de rigidez de la estructura del presupuesto, la administración saliente hereda al nuevo gobierno un bagaje conceptual y normativo sobre las finanzas públicas que cancela varios grados de libertad a la administración entrante.

Los hacedores del presupuesto federal para 2019, del equipo de transición, hasta ahora van perdiendo la guerra estratégica frente a la ideología que ha dominado la política económica desde hace tres décadas. Han concentrado el esfuerzo en lograr reasignaciones en el gasto, lo que les otorgará un mínimo margen de maniobra dada la rigidez de la estructura del presupuesto. Y han cedido el terreno en dos frentes fundamentales: los impuestos y la deuda pública. Pareciera que la conformación del presupuesto de 2019 fuera un asunto de números: un recorte por aquí, una pizca por allá, un porcentaje por acullá. Por esa ruta no llegarán lejos. La alegoría de la Cuarta Transformación merecería, en su caso, un cambio de conceptualización de las finanzas públicas, así como las reformas constitucionales y legales que fundamentaran su aplicación.

Un concepto se ubica en el centro del debate: finanzas públicas sanas. Ha sido pulido con sumo cuidado, como si de un dogma escrito en mármol se tratara. Parecería que la potencia del concepto alcanzara para la comprensión de legos y expertos: los ingresos y los gastos públicos deben estar en equilibrio. Más fácil que el agua tibia. Fue suficiente, incluso, para darle nombre a una ley: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. ¿Qué deberá entenderse por responsabilidad hacendaria? Pues finanzas públicas sanas. De irresponsable será tachado quien se atreva a romper el poderoso dogma.

El papel del presupuesto público

Justamente de eso se trata la articulación conceptual que urge a la nueva administración federal. ¿Cuál es el papel del Estado en materia económica para recuperar la senda del crecimiento y revertir la insultante concentración del ingreso? Reducir privilegios a la alta burocracia podrá tener un relevante efecto político, aunque será marginal para reposicionar al Estado en su responsabilidad económica.

El presupuesto público de la Federación deberá constituirse en una palanca fundamental para impulsar el crecimiento económico mediante la inversión pública, además de mecanismo privilegiado para revertir la elevada concentración del ingreso con programas sociales y productivos, así como del necesario componente fiscal.

La nueva administración deberá abordar, con sumo cuidado, la sangría del presupuesto federal que se transfiere a gobiernos estatales y municipales, al tiempo que se les obliga a aumentar sus ingresos propios. De igual manera, que los ramos denominados autónomos se comprometan a implementar un presupuesto basado en resultados de calidad en los servicios públicos que ofrecen, como la impartición de justicia y la organización de elecciones. Han sido omisos, igualmente, con la burocracia sindicalizada, cuyo aporte de trabajo en numerosas dependencias y entidades resulta marginal, en tanto que padecen bajos salarios y sindicatos dirigidos por líderes ajenos a los intereses de sus representados.

Resulta válido preguntarse si las propuestas de reasignación del presupuesto federal para 2019 hasta ahora reveladas por la próxima administración, darán una capacidad efectiva para estimular el crecimiento económico por la vía doble de la inversión privada y el fortalecimiento del mercado interno, así como revertir el agudo proceso de concentración del ingreso y la riqueza en nuestro país. No lo parece. Menos aún para apalancar la Cuarta Transformación de la República.

Se requeriría, en mejor escenario, un presupuesto responsable, no con los fundamentos macroeconómicos neoliberales, sino con el grueso de la población de México. Se trata de hacer más grande el jarro, de potenciar la palanca de los dineros públicos.

* Economista.
1 Cervantes, Jesusa. “Los legisladores de Morena van por cambiosradicales”, Proceso núm. 2183, 2 de septiembre de 2018, pág. 22.
2 Ibidem.
3 Cámara de Diputados. Gaceta Parlamentaria, 12 de septiembre de 2018, en http://gaceta.diputados.gob.mx/, consultada el 13 de septiembre de 2018.
4 López Obrador, Andrés Manuel (2017). 2018 La salida. Decadencia y renacimiento de México. México: Planeta, pág. 132.
5 Ibid., pág. 135.
6 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 42, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”, en http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/precgpe/precgpe_2019.PDF, consultado el 11 de septiembre de 2018, pág. 41.
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