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sábado 24 de agosto de 2019

Sin rumbo

Vania Salgado*

El pasado 9 de mayo se aprobó la nueva reforma educativa que buscaba primordialmente abrogar la de 2013. Fue una promesa de campaña política del presidente López Obrador y se diseñó en contraposición a la anterior reforma, no en base a los retos educativos que quedaron pendientes. En realidad, aunque pareciera que difieren en filosofía y propuesta técnica, ambas reformas están construidas alrededor del mismo eje: los docentes. Este artículo analiza, por tanto, si lo que se vislumbra en la reforma de 2019 para las políticas docentes es el rumbo correcto hacia la deseada mejora educativa. Para ello, se discuten las propuestas de la nueva reforma, así como lo que buscaba la anterior y la evidencia existente sobre sus resultados. El objetivo es identificar las lecciones que no pueden ignorar los legisladores, quienes en la actualidad definen las leyes secundarias con los detalles de las nuevas políticas docentes. 

Los docentes como eje central de las reformas educativas 

Focalizar una reforma educativa en los docentes responde a una lógica fundamental: ellos son el factor más efectivo que un sistema puede movilizar para lograr resultados educativos, tanto en aprendizajes como habilidades para la vida de los estudiantes. Existe evidencia en los países en desarrollo acerca de que las intervenciones en manos de los docentes, como impartir clases estructuradas, resultan en una ganancia promedio de 0.23 de desviación estándar (SD, por sus siglas en inglés) en el aprendizaje de una lengua y de 0.14 SD en matemáticas, lo que equivale a nueve y seis meses de aprendizaje. En comparación, las intervenciones en manos de la comunidad o apoyadas en nuevas tecnologías producen incrementos de 0.2 a 0.12 sd y las relacionadas con la gestión escolar, un impacto nulo o negativo. Es así que los mejores sistemas educativos como Finlandia, Singapur o Corea del Sur buscan seleccionar a los mejores docentes, estableciendo sistemas selectivos que identifican al mejor (10 a 30%) de los alumnos en educación media superior (EMS) a fin de prepararlos para la docencia. Por supuesto, en estos sistemas el prestigio de la carrera se relaciona con un buen salario, aunque éste no es un factor asociado con un mejor aprovechamiento escolar de los alumnos (Banco Mundial, 2019).

En 2013, México tomó la decisión adecuada de mejorar la calidad educativa por medio de profesionalizar alrededor de dos millones de docentes. La tarea requería, obviamente, que la Secretaría de Educación Pública (SEP) retomara el control de las políticas docentes, en especial de la asignación de plazas y pago de salarios, monopolizados por el Sindicato Nacional de Trabajadores del Estado (SNTE). El eje principal de la pasada reforma se inscribió en la Ley del Servicio Profesional Docente (SPD), que regía la selección, permanencia, evaluación, reconocimiento y promoción de docentes y directivos. También se introdujo un Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE), coordinado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), a fin de medir resultados educativos, expedir lineamientos de las diversas evaluaciones y difundir información. Otros componentes relevantes incluyeron un censo de escuelas, maestros y alumnos por parte del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el cual reveló que en 2013 había 39,222 docentes no conocidos en su centro de trabajo (Miranda, 2014); la creación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), para centralizar el pago de salarios, eliminar prácticas corruptas y evitar la doble negociación salarial (federal y estatal); así como un nuevo modelo curricular, basado en competencias y desarrollo de habilidades socio-emocionales.

El fondo de la reforma de 2013 fue el reto educativo para brindar oportunidades equitativas y una educación básica de calidad a millones de jóvenes, evitando así que dejen la escuela tempranamente sin las habilidades laborales necesarias. Sólo 46% de quienes tienen entre 25 y 34 años se gradúa al menos de la EMS y 21.8% de la universidad (OCDE, 2018). Esto explicó que la reforma anterior volvió obligatoria la educación media superior; sin embargo, lo más importante, y aún pendiente, es garantizar aprendizajes a lo largo de la educación. Según la prueba internacional PISA 2015, 20% de los jóvenes de 15 años no cuentan con los aprendizajes mínimos en lengua, matemáticas y ciencias. Por ejemplo, no tienen habilidades de lectura para participar de manera productiva en la vida, ni son capaces de realizar operaciones aritméticas básicas como calcular la distancia entre dos rutas alternativas (OCDE, 2015). 

La reforma de 2019 se sostiene también en un Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros (SCMM) que definirá las nuevas reglas para los docentes. La pregunta obvia es si la nueva reforma, motivada políticamente, podrá aumentar las tasas de graduación de la EMS (aunque su ambición volvió obligatoria la educación universitaria), así como garantizar aprendizajes de calidad a lo largo de toda la escolaridad, sobre todo para las poblaciones más desfavorecidas. 

Toda reforma es siempre política y una reforma exitosa es siempre políticamente realizable. Sin embargo, una reforma exitosa también es técnicamente robusta, basada en un diagnóstico certero y evidencia sólida, la cual garantice que la intervención podrá atender los problemas y las necesidades que se han identificado. Por tanto, la siguiente sección analiza lo que la nueva reforma propone para las políticas docentes y, con base en la evidencia existente, si ese es el camino que debe tomarse.

 Lo controversial: el desempeño y permanencia docente

Los detalles para la carrera de los docentes serán definidos por legisladores, quienes tienen hasta el 12 de septiembre para elaborar las leyes secundarias relativas. La Constitución sólo delinea que la admisión, promoción y reconocimiento de docentes y directivos se realizará con procesos de selección en igualdad de condiciones, públicos, transparentes, equitativos, imparciales, considerando conocimientos, aptitudes y experiencia necesarios para el aprendizaje y desarrollo integral de los estudiantes (DOF, 2019). 

La reforma excluyó cualquier evaluación sumativa que determinara si los docentes continúan o no en la carrera. Se buscó en especial eliminar las evaluaciones de desempeño y permanencia introducidas con la reforma de 2013, a las que se opuso la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE). La de desempeño buscaba demostrar las aptitudes de los docentes en servicio, con base en un examen de conocimientos pedagógicos, la planeación de una clase y un expediente con trabajos de los estudiantes. Los docentes tenían hasta tres oportunidades para demostrar resultados suficientes antes ser removidos del salón de clases y reasignados a tareas administrativas, sin ser despedidos. La de permanencia se trataba de los mismos instrumentos, pero se aplicaba a los nuevos docentes dos años luego de haber entrado al SPD por un concurso de oposición. Si en esta evaluación no se demostraban resultados suficientes, entonces el empleo sí se perdía.

La retórica imperante fue que las evaluaciones sumativas de la “mal llamada reforma” castigaban a los docentes. Así que toda alusión a ellas se reemplazó por la noción de “mejora” y por evaluaciones diagnósticas en la reforma de 2019. Sin embargo, muy pocos de ellos obtuvieron resultados insuficientes en las evaluaciones de la reforma pasada. En todo el país, sólo 13.9% de los 134,641 docentes en servicio que presentaron la evaluación de desempeño en 2015-2016 no obtuvieron resultados suficientes en su primer intento y 0.33% en su tercer intento. Es decir, que sólo 448 fueron reasignados a tareas administrativas. Para la evaluación de permanencia, 1.09% de los 226,223 candidatos con resultados idóneos en los concursos de oposición de 2014-2015 a 2016-2017 no obtuvieron resultados suficientes y pudieron haber sido cesados (De Hoyos y Fernández, 2019). 

El verdadero castigo a los docentes no se trató de la pérdida del empleo, sino de la falta de verdaderas oportunidades de desarrollo profesional, ya que los esfuerzos de capacitación de la reforma de 2013 se concentraron en prepararlos para las evaluaciones. Por ejemplo, el sistema no logró movilizar un programa exitoso de tutoría, pues sólo un tercio de ellos fue acompañado durante sus dos primeros años en el SPD; el programa no tuvo calidad homogénea ni hubo claridad sobre el rol de los tutores o las herramientas a usar, más bien se enfocó en prepararlos para la evaluación de permanencia. Asimismo, ni los resultados de la evaluación diagnóstica –a un año de entrar al SPD– ni de los de la evaluación de desempeño (dos años tarde) ayudaron a crear planes de mejora individualizados o a diseñar oportunidades de capacitación. Los docentes sólo recibieron un puntaje y una explicación sobre la categoría en que se encontraban, pero no sobre sus habilidades y fallas pedagógicas individuales. Tampoco se utilizaron observaciones de aula que pudieran identificar lo anterior o áreas de mejora. 

Lo acertado: selección docente basada en el mérito 

Lo más acertado de la nueva reforma fue haber mantenido procesos de selección para entrar a la carrera, ser promovidos y reconocidos, a pesar de la renuencia de la CNTE, quien reclama un supuesto derecho a asignar plazas docentes en conjunto con la SEP. El concurso de oposición que introdujo la reforma de 2013 se basaba en estándares o perfiles de docentes, a partir de los cuales se elaboraron dos exámenes de conocimientos pedagógicos y responsabilidades ético-profesionales. El concurso establecido en 2008 fue diferente, al ser voluntario para los estados y sólo exigir que se contestaran correctamente 30 de 80 preguntas. Por supuesto, lo más relevante es que la reforma de 2013 abrió oportunidades a cualquier candidato y su principal criterio fue el mérito, dejando atrás una era de selección docente discrecional, cuando las plazas se compraban y heredaban, o se conseguían por medio de conexiones con líderes del SNTE. 

Crece la evidencia sobre la efectividad de los exámenes basados en estándares para seleccionar a los  mejores docentes; por ejemplo, en Puebla, donde se analiza la validez del concurso de oposición para predecir el desempeño de los docentes tras dos años en servicio (Salgado, 2019). Otro estudio con una muestra nacional, aunque encuentra evidencia mixta, también identifica coeficientes positivos y estadísticamente significativos, los cuales indican que los exámenes pueden explicar en parte los resultados de la evaluación de desempeño (Barragán, próxima publicación). Uno más indica que los docentes provienen del promedio de jóvenes que eventualmente se convertirán en profesionistas, según la prueba ENLACE aplicada al final del bachillerato. Sin embargo, antes de la reforma de 2013, estos jóvenes procedían –en promedio– del percentil 57 en la misma prueba, mientras que luego de la reforma se preparó a mejores candidatos, pues comenzaron a provenir del percentil 61 (De Hoyos y Estrada, 2018). 

Recomendaciones para la carrera de maestros

Los estudios anteriores indican que la reforma de 2013 ayudó a seleccionar mejores candidatos a la docencia y que el método de selección fue efectivo para identificar a quienes tienen conocimientos apropiados y habilidades pedagógicas. Sin embargo, para lograr el nivel de los países con los mejores resultados educativos, el sistema tendría que formar a jóvenes con aún mejores resultados académicos en normales y universidades, no sólo por encima de la media. Esto requiere fortalecer las instituciones formadoras para atraer candidatos más aptos y preparar mejores docentes en el futuro. 

Alternativamente, se debe instaurar lo que la pasada reforma no logró, un verdadero sistema de apoyo a docentes. Así, la apuesta de mejora de la reforma 2019 para nuevos docentes podría enfocarse a identificar de manera temprana, con exámenes de ingreso, áreas de perfeccionamiento pedagógico y diseñar, con base en éstas, programas sólidos de capacitación y tutoría. Ya que se eliminó la evaluación sobre la permanencia, no debe existir ningún impedimento para que dichos programas tengan un enfoque puramente pedagógico. Para los docentes en servicio, las observaciones de aula son el mejor instrumento con el que cuentan a fin de reconocer áreas de mejora. Por supuesto, para ser confiables, deben existir protocolos robustos de observación, con rúbricas claras de calificación y un proceso de calibración o entrenamiento; esto para que los resultados sean objetivos y consistentes entre observadores y observaciones de un mismo calificador. Lo cual requiere una inversión importante y preparación del sistema.

Sin duda, la información para seleccionar a los docentes puede y debe mejorarse, pues el concurso de oposición demostró también extraer falsos positivos y dejar fuera del SPD a falsos negativos. Dos estudios demuestran que las calificaciones obtenidas durante la formación docente también logran explicar y predecir el futuro desempeño docente (Salgado, 2019 y Barragán, próxima publicación). Así que éstas podrían utilizarse como un factor de selección. Un pase automático sólo distorsionaría la información sobre quiénes son mejores candidatos y cuáles instituciones, por su alto enfoque práctico, logran formar mejores docentes. Un ensayo o entrevista que demuestre la motivación podría también ayudar a optimizar la información al momento del ingreso a la carrera.

Otro gran pendiente es cómo reconocer y promover a los docentes, pues estos procesos implican consecuencias en el desarrollo profesional, además de que requieren instrumentos de calidad. Si el sistema desea realmente mejorar los resultados educativos, lo ideal sería reconocer y promover a los docentes con base en el aprendizaje de sus estudiantes, a pesar de lo controversial de este método, y evitar basarse en la experiencia docente, pues la evidencia indica que sólo es relevante en los primeros años de la carrera. Para ello es necesario reestablecer pruebas de aprendizaje censales y aprender de las lecciones que la carrera magisterial dejó. 

Por razones políticas se excluyeron examinaciones que podían asegurar que nuestros maestros cuentan con las aptitudes necesarias para enfrentar los retos educativos pendientes, en vez de optimizarlas para identificar áreas de mejora pedagógica. Ahora, en las leyes secundarias, lo que no podemos permitir es olvidar que lo importante de la mejora de maestras y maestros son los aprendizajes para la vida de millones de jóvenes, nuestro capital humano y futuro. Esto implica tomar decisiones para las políticas docentes basadas en la evidencia de lo que funcionó y no de la reforma pasada, sin permitir decisiones politizadas. Hay miles de docentes que están dispuestos a participar en examinaciones que demuestren su mérito, sus fortalezas y áreas a mejorar, y que permitan regresarle el prestigio a su noble labor. Quienes no lo ven así no deberían enseñar en nuestras escuelas.

* Doctora en Economía de la Educación por la Universidad de Columbia y consultora para el Banco Mundial.
Twitter: @SuperCivik
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