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jueves 21 de marzo de 2019

Seguridad sin perspectiva de género

Tania Ramírez*

La presencia militar en labores de seguridad en nuestro país irrumpió con el objetivo original de emprender una cruzada contra los grupos de delincuencia organizada en aras de impedir el tráfico de drogas, y se ha convertido en constante durante los últimos doce años, pese a que López Obrador dio oficialmente por terminada la “guerra contra el narcotráfico”. Hay quienes sostienen que la presencia de las fuerzas armadas está directamente relacionada con el incremento de la violencia a lo largo del país. Si esta tesis es correcta, la participación militar se estaría alimentando a sí misma constantemente: cuanto más crece la violencia, más necesaria es su presencia. Más allá de si la correlación es perfectamente causal o el incremento en los niveles de violencia en el país es más bien un fenómeno multifactorial, lo cierto es que la participación de elementos de las fuerzas armadas ha impactado en las dinámicas de la seguridad.

En línea de continuidad con las dos administraciones pasadas, López Obrador busca la permanencia de fuerzas armadas en dichas labores. Sin embargo, su plan tiene una enorme diferencia: propone modificar la Constitución para que estas continúen participando bajo la figura de la Guardia Nacional. Al margen de los peligros que esta iniciativa puede representar para el régimen constitucional en términos de federalismo y convencionalidad, en este artículo pretendo poner énfasis en uno de los grandes temas ausentes: la incorporación de una perspectiva de género en las discusiones y formulación de la estrategia de seguridad del nuevo gobierno y, en concreto, en la propuesta de Guardia Nacional. Sostengo que los problemas que enfrentan de manera particular las mujeres, ante el contexto de violencia y la presencia de las fuerzas armadas, han sido prácticamente ignorados en al menos tres momentos: en el diagnóstico, en la formulación y en la deliberación.

De los operativos conjuntos a la Guardia Nacional

Con el objetivo original de luchar contra el crimen organizado y así evitar “que las drogas lleguen a tus hijos”, Felipe Calderón emprendió una estrategia de combate frontal. Con la reforma a una serie de ordenamientos en 2008, al mismo tiempo que se lograba la creación del sistema penal acusatorio, se creó un régimen de excepción que da un tratamiento diferenciado a la delincuencia organizada.1 Pese a esto y a la evidencia de los efectos negativos que la estrategia demostró tener en aumento de la violencia y surgimiento de nuevas organizaciones del crimen organizado a causa del descabezamiento de sus estructuras, el gobierno de Enrique Peña Nieto no rompió con dicha dinámica e intentó respaldar esta participación a través de la Ley de Seguridad Interior (LSI), que buscaba dar sustento legal a la presencia militar mediante una confusión conceptual entre seguridad pública, seguridad nacional y seguridad interior.

Frente al revés que la Suprema Corte de Justicia dio a la lsi argumentando la inconstitucionalidad de la participación de fuerzas armadas en tareas de seguridad pública,2 López Obrador ha ido más allá de lo que pudieron lograr sus antecesores proponiendo al Congreso una iniciativa para constitucionalizar la participación militar en labores de seguridad pública a través de la Guardia Nacional. Mediante su propuesta, López Obrador busca perpetuar la presencia militar a pesar de haber declarado el fin oficial de la guerra contra el crimen organizado.3 Esto significa que, aunque la entrada en escena de las fuerzas armadas en tareas de seguridad se dio en nombre de la guerra contra las drogas, la actuación de estas continuará más allá de la misma.

El caso mexicano no es aislado. En un informe, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) documenta cómo la guerra contra el narcotráfico ha puesto en marcha el uso interno del poder militar en gran parte de América Latina.4 En este contexto, México ejemplifica perfectamente los riesgos de que la presencia militar se extienda aun cuando, al menos en el discurso, se haya declarado el fin de la lucha contra el narcotráfico.

Las afectaciones a las mujeres a causa de las políticas prohibicionistas en materia de drogas y su intensificación mediante la aplicación de leyes y políticas de mano dura, han sido ampliamente documentadas. La discriminación y estigmatización de la que son objeto mujeres que usan drogas; el encarcelamiento masivo por su participación en delitos menores de drogas; su criminalización por participar como eslabón más débil en las cadenas de tráfico (mal llamadas “mulas”), ya sea por necesidad, presión o roles de género; las sentencias desproporcionadas que reciben por cometer los mismos delitos que los hombres; las cargas de cuidado adicionales que recaen en ellas, son solo algunos tipos de impacto en nuestro país y en la región.5

En la formulación de leyes y políticas de seguridad, habría que sumar los efectos que la presencia militar en labores de seguridad y la creciente violencia han ocasionado en el caso particular de México. Sin embargo, como explico a continuación, dichas problemáticas han quedado prácticamente al margen de la discusión del plan de seguridad y de la Guardia Nacional. La falta de perspectiva de género es notoria en al menos tres aspectos: ausencia en el diagnóstico, ausencia en la formulación y ausencia en la deliberación.

Ausencia en el diagnóstico: no reconocimiento de problemáticas y afectaciones diferenciadas

En un párrafo, la iniciativa de ley para la creación de la Guardia Nacional del grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados6 presenta un diagnóstico –general y sin mayor evidencia– de la situación por la que atraviesa el país. No obstante, la exposición de motivos de la iniciativa no reconoce los efectos diferenciados que dicha problemática tiene en distintas poblaciones. Como lo recalcó Belén Sanz, de ONU Mujeres, durante su participación en las audiencias públicas celebradas en la Cámara de Diputados,7 los conflictos dentro de los países tienen un impacto diferenciado en las mujeres y en las niñas, no solo en la cantidad de personas afectadas directa o indirectamente por la violencia, sino también en la manera en que se ven afectadas.

Además del incremento de asesinatos de mujeres en el país a partir de la estrategia de combate frontal al crimen organizado, se registran cambios en la dinámica de los mismos. Como ha documentado Equis Justicia para las Mujeres, existen dos fenómenos vinculados al asesinato de mujeres: se trasladaron del ámbito privado al público y fue más común la utilización de armas de fuego. A partir de 2007, el número de asesinatos de mujeres con arma de fuego en el espacio público creció de manera abrupta. Entre 1997 y 2009, la cantidad de asesinatos de mujeres que ocurría en los hogares era mayor que la que ocurría en el espacio público.8 Sin embargo, a partir de aquel año, aunque los asesinatos en los hogares también aumentaron, la tendencia al alza de los cometidos en el espacio público fue más abrupta. En cuanto a aquellos con utilización de arma de fuego, crecieron de manera más pronunciada que los perpetrados con objetos cortantes o ahorcamiento.

Las mujeres también han sido particularmente afectadas por los fenómenos de desplazamiento interno y desapariciones en el contexto de la guerra contra el crimen organizado. Las niñas y las adolescentes constituyen la mayoría de las personas desaparecidas menores de 19 años. Al mismo tiempo, las mujeres son víctimas indirectas de dichas desapariciones: nueve de cada diez personas que buscan a desaparecidos son mujeres.9 De igual manera, el desplazamiento forzado las afecta de manera desproporcionada, en particular a mujeres indígenas y de ámbitos rurales.10

Tan solo entre 2007 y 2012, los años más álgidos de la denominada “guerra contra las drogas”, la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina recibieron la mayor parte de las recomendaciones formuladas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos por privación de la vida, detención arbitraria, retención ilegal, tortura, tratos crueles y degradantes, uso de la fuerza, incomunicación y cateo ilegal.11 Sin embargo, se ha documentado que estos fenómenos se agudizan cuando se trata de mujeres. En contextos de violencia, las mujeres y las niñas suelen quedar particularmente expuestas a violencia sexual. Durante su intervención en las audiencias, Patricia Olamendi de la Red de Seguridad, Justicia y Paz para las Mujeres recalcó que el fenómeno no es nuevo en México y recordó los casos de Inés Fernández Ortega y Valentina Rosendo Cantú.

Aunque del total de personas detenidas los hombres constituyen una amplia mayoría, el Ejército y la Marina detienen a prácticamente una proporción igual de hombres que de mujeres.12 Si bien esto nos indicaría que las mujeres tienen la misma probabilidad de ser detenidas por dichas instituciones que los hombres y por los mismos delitos (delitos de drogas y portación ilegal de armas, principalmente), el panorama para ambos es distinto. The World Justice Project mostró que, de las mujeres violadas en el momento de la detención, 41 por ciento lo fue a manos de la Marina, el 21 por ciento por el Ejército y el 13 por ciento por elementos de la policía.13 En cambio, los hombres son más violados por la policía que por las fuerzas armadas.14 En cuanto a tortura de mujeres, tan solo la Marina muestra las cifras más altas de sofocación, patadas, golpes, quemaduras, cortadas, descargas eléctricas y otras.15 Adicionalmente, es más común que las detenciones de mujeres a manos de estas autoridades ocurran sin la orden correspondiente y con violencia (fuerza física, armas no letales y armas de fuego).16

Ausencia en la formulación: no incorporación de perspectiva de género

Dado el impacto diferenciado que han sufrido mujeres y niñas a raíz de la implementación de una estrategia de combate frontal a los grupos del crimen organizado y la escalada de violencia, el plan de seguridad en general y la propuesta de Guardia Nacional debieron incorporar un enfoque diferenciado que garantice la plena protección de las mujeres y las niñas. El artículo tercero transitorio de la propuesta de reforma contempla que las leyes secundarias de la Guardia Nacional deberán establecer los esquemas y modalidades para la certificación de capacidades y acreditación del control de confianza de los elementos adscritos a la Guardia Nacional, que garantice una efectiva formación en materia de derechos humanos y perspectiva de género en el desempeño de sus funciones. Sin embargo, esto no es suficiente. A las capacitaciones en la materia habría que acompañarlas de mecanismos de seguimiento y evaluación. Ya se ha documentado cómo las numerosas capacitaciones en derechos humanos y género han tenido un impacto más bien limitado en el Poder Judicial. Es decir, nada garantiza que estos programas por sí solos marquen una diferencia significativa.

Sin descartar la necesidad de la formación en dicha materia, este no tendría que ser el único componente en el tema. El plan de seguridad y la propuesta de Guardia Nacional tendrían que haber sido elaborados con un enfoque transversal que incorporara medidas específicas. En este sentido, el Consejo de Seguridad de la ONU, en su Resolución 1325 (2000),17 expresó su preocupación por el hecho de que los civiles, y particularmente las mujeres y los niños, constituyen la inmensa mayoría de quienes se ven perjudicados por los conflictos armados, incluso en calidad de personas desplazadas internamente, y subrayó la importancia de consolidar datos acerca del efecto de los conflictos sobre las mujeres y las niñas. En contextos de construcción de paz, como el que López Obrador dice buscar, la Resolución hace hincapié en la necesidad de tomar en cuenta los efectos de los conflictos armados en las mujeres y las niñas, el papel de las mujeres en la consolidación de la paz, y las dimensiones de género de los procesos de paz y la solución de conflictos. Adicionalmente, existen numerosos instrumentos y recomendaciones específicas que obligan al Estado mexicano a la atención de mujeres y niñas en estos contextos, y que deberían ser tomados en cuenta.18

Ausencia en la deliberación: falta de mecanismos de participación

Pese a que uno de los principales argumentos de los proponentes de la Guardia Nacional ha sido la protección de las víctimas y la creación de condiciones para brindarles garantías de no repetición, no se les ha incorporado en la deliberación. En las audiencias organizadas por la Cámara de Diputados antes de la aprobación del dictamen, destaca en general la ausencia de víctimas o sus representantes. Su participación es fundamental con miras a la construcción de mecanismos efectivos de reparación y garantías de no repetición, en el marco de la creación de un nuevo cuerpo integrado fundamentalmente por miembros de las fuerzas armadas. Cabe reiterar que la Resolución mencionada anteriormente también recuerda a los Estados el importante papel que desempeñan las mujeres en la prevención y solución de los conflictos y en la consolidación de la paz, y subraya la importancia de que participen en condiciones de igualdad e intervengan plenamente en todas las iniciativas encaminadas al mantenimiento y el fomento de la paz y la seguridad, así como la necesidad de aumentar su participación en los procesos de adopción de decisiones en materia de prevención y solución de conflictos.

Adicionalmente, las audiencias de la Cámara baja se quedaron cortas en la discusión del tema, pues únicamente se contemplaron tres participaciones enfocadas de manera específica al respecto. Los ejercicios de parlamento abierto que se están llevando a cabo en el Senado de la República aparentemente buscarán ampliar el debate.

Conclusiones

El recrudecimiento de la violencia, que corre casi en paralelo a la presencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad, tiene muchos matices e impactos diferenciados. Dichas diferencias deben ser tomadas en cuenta al formular propuestas de mejora –como supuestamente lo es la Guardia Nacional, según sus promoventes–, para no cometer los mismos errores. Si los dos gobiernos anteriores no fueron capaces de apreciar estos fenómenos después de doce años de efectos negativos, este gobierno debería ser capaz de verlos y, mejor aún, de enfrentarlos y evitarlos.

Las expectativas de una construcción de paz con una perspectiva incluyente e integral, acompañada del fortalecimiento de instituciones, fueron remplazadas por la promesa de una serie de capacitaciones en género para acreditar exámenes de confianza. En este contexto, la inclusión de la perspectiva de género –sin que se ahonden los términos en la que es concebida– como parte de las capacitaciones y evaluaciones para quienes integren la Guardia Nacional, es, por decir lo menos, accesoria e insuficiente. El combate al crimen organizado se dio por concluido, no así los vicios que con él nacieron, ni las violencias que a través de este penetraron en lo más profundo de nuestro sistema. Como bien se afirmó en el Senado, “si la guerra contra las drogas ha terminado, no pueden constitucionalizarse sus causas y efectos”19.

* Directora del Programa de Política de Drogas de México Unido Contra la Delincuencia.
1 Los costos del combate comenzaban a permear en nuestro régimen constitucional en al menos tres dimensiones: restricción de derechos fundamentales, conflación de funciones de distintos órganos de gobierno y centralización del régimen federal. Véase Madrazo, Alejandro (2011). Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas. México: CIDE.
2 Comunicado de prensa “La Suprema Corte de Justicia de la Nación invalidó la Ley de Seguridad Interior en su totalidad”, 15 de noviembre de 2018. Disponible en: http://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=5794
3 “AMLO dice que ‘oficialmente’ México ya no está en guerra contra el narcotráfico”, CNN, 31 de enero de 2019. Disponible en: https://cnnespanol.cnn.com/2019/01/31/amlo-dice-que-oficialmente-mexico-ya-no-esta-en-guerra-contra-el-narcotrafico/
4 Según el informe, “el despliegue de estrategias de ‘combate’ ha probado no ser eficaz para reducir el narcotráfico ni la violencia asociada a comportamientos delictivos. Por el contrario, estas medidas tienden a reproducir las dinámicas de violencia social e institucional que caracterizan a la región”. CELS (2018). “La guerra interna. Cómo la lucha contra las drogas está militarizando América Latina”, Argentina, pág. 13. Disponible en: http://fileserver.idpc.net/library/laguerrainterna.pdf
5 Véase, por ejemplo, OSF (2015). “El impacto de las políticas de drogas en las mujeres”. Disponible en: https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/impact-drug-policy-women-sp-20160928.pdf
6 Iniciativa para crear la Guardia Nacional, disponible en: http://www5.diputados.gob.mx/index.php/camara/Audiencias-Publicas-sobre-la-Guardia-Nacional/Iniciativa
7 Versión estenográfica de la mesa temática “Seguridad humana y Guardia Nacional”, correspondiente a las audiencias públicas sobre la Guardia Nacional, celebrada el jueves 10 de enero de 2019. Disponible en: http://cronica.diputados.gob.mx/Ve10ene2019-GN-V.html
8 Serie: #DatosViolenciaYGénero Parte 2, Equis Justicia para las Mujeres, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=9A30JfSIy9E&feature=youtu.be
9 Participación de Isabel Erreguerena en las audiencias públicas de la Cámara de Diputados, disponible en: http://cronica.diputados.gob.mx/Ve10ene2019-GN-V.html
10 http://cronica.diputados.gob.mx/Ve10ene2019-GN-V.html#belen
11 Pérez Correa González, Catalina, Karen Silva y Carlos de la Rosa (2012). “(Des) proporcionalidad y delitos contra la salud en México”. México: CIDE, pág. 14.
12 Vela, Estefanía. “¿Una milicia con perspectiva de género?”, Animal Político, 12 de febrero de 2019. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2019/02/12/una-milicia-con-perspectiva-de-genero/#_ftn4
13 Participación de Isabel Erreguerena en las audiencias públicas de la Cámara de Diputados, op. cit.
14 Ibídem.
15 Estefanía Vela, op. cit.
16 Ibídem.
17 http://www.un.org/womenwatch/ods/S-RES-1325(2000)-S.pdf
18 Participación de Belén Sanz en las audiencias públicas de la Cámara de Diputados, disponible en: http://cronica.diputados.gob.mx/Ve10ene2019-GN-V.html
19 Colectivo #SeguridadSinGuerra, conferencia de prensa del 7 de febrero de 2019, Senado de la República. Disponible en: https://www.seguridadsinguerra.org/
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