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martes 18 de diciembre de 2018

Seguridad, cadena rota

Jorge Tello Peón*

En los últimos años, la seguridad, como tema de interés público, ha ocupado un lugar central en la agenda nacional. Según lo apuntan numerosas encuestas de opinión y distintos estudios, tres de cada cuatro personas en el país sufren un sentido de vulnerabilidad ante los embates del crimen. Los indicadores que acompañan esta percepción social son demoledores; los números disponibles apuntan a una grave descomposición de la seguridad pública en prácticamente todo el territorio nacional.

Hay muchas variables que pueden explicar la situación actual. Pero una, quizá la más importante, es la ausencia de continuidad y ajuste estratégico de las políticas y programas en la materia. Así, con el inicio de una nueva administración federal, se abre una ventana de oportunidad para trabajar sobre lo ya construido y realizar cambios que permitan no solo atender, sino solucionar el fondo de los problemas de seguridad que hoy enfrenta el país.

Algunos apuntan que la situación de México, en cuanto a criminalidad, está “sobrediagnosticada”; para otros, en contraste, falta entender a cabalidad los retos del combate a la delincuencia común y a su vertiente organizada. Lo que no deja lugar a dudas es que la próxima administración tendrá que hacer frente a grandes desafíos para articular una estrategia integral que atienda el fenómeno delictivo, de ahí que deba contar con un punto de partida claro en el diseño de sus rutas de trabajo.

El reto de la confianza

La sociedad desconfía de sus autoridades. La crisis de confianza está atada a la ausencia de resultados, a la percepción de lejanía de aquellas respecto de los problemas públicos, y a la falta de sensibilidad de funcionarios ante la frustración social debida a una criminalidad avasallante. La confianza es un proceso bidireccional de largo aliento: ganarla es difícil, perderla es fácil. Requiere un trabajo arduo de comunicación pública para explicar lo que se hace y cómo se hace, diciendo lo que se puede decir, pero también reconociendo los retos.

La cifra negra en materia delictiva, es decir, la proporción de delitos que no se denuncia, es superior al 95 por ciento en México (Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Envipe, 2018). Considerando este factor, así como un incremento significativo de los delitos en el país en los últimos años, quizá el fenómeno de la criminalidad sea, en términos reales, mucho más grave de lo que apuntan indicadores y denuncias.

Así, se enfrenta un círculo vicioso donde la ausencia de confianza en las instituciones de gobierno aleja a los ciudadanos y los obliga a pensar en esquemas de justicia por propia mano que vulneran el estado de derecho y generan espirales de violencia. No es atípico, entonces, que los medios de comunicación de manera cotidiana den cuenta del desprecio a la autoridad y la devaluación del rol de los agentes responsables de hacer cumplir la ley, lo cual refleja una profunda desconfianza en sus funciones y resultados.

Si bien el gobierno federal entrante goza de una legitimidad incuestionable, el bono democrático –aunque será útil– no bastará para revertir los altos niveles de impunidad o transformar la percepción de la autoridad civil. Se requiere una gran labor para mejorar la confianza en las fuerzas de seguridad, así como la fiabilidad de estas, con el fin de que las acciones que emprendan sean eficaces.

Los esfuerzos institucionales para fomentar la confianza y fiabilidad deberán estar orientados hacia los órdenes de gobierno estatal y municipal, en tanto que son los componentes centrales para mejorar la respuesta inmediata, para fortalecer la atención a la ciudadanía y para desplegar todas las capacidades institucionales a lo largo y ancho del territorio nacional.

El reto de la coordinación entre agencias

Las instancias encargadas de la seguridad pública en México tienen déficits importantes en distintos ámbitos: de coordinación, ante la fragmentación y traslape de responsabilidades; de protocolos homologados de operación; de personal, pues hay carencia de elementos en todas las corporaciones, sobre todo de elementos aptos, en razón de restricciones salariales que alejan a buenos prospectos; y operativos, pues no existe una política que alinee peticiones con necesidades efectivas.

En este tenor, además de la confianza requerida hacia el exterior de las fuerzas de seguridad, un desafío importante consiste en construir confianza entre los distintos cuerpos de seguridad. Aun cuando es común ver operaciones conjuntas, se identifica una brecha de confianza grande que necesita atenderse para asegurar la coordinación efectiva.

Uno de los principales obstáculos es la asimetría existente entre corporaciones: doctrina, adiestramiento, equipo y presupuesto. Para mejorar la coordinación entre fuerzas de los distintos órdenes de gobierno es necesario desarrollar sólidos procesos de comunicación que busquen la alineación de objetivos en la diferencia entre agencias participantes: contener la epidemia de violencia criminal, en un primer momento, para generar las condiciones mínimas que permitan el lanzamiento de una cultura de paz sostenida en el tiempo, que sería la segunda tarea de coordinación.

Como colofón a lo expuesto, está la ausencia de una vinculación estructurada en las funciones de seguridad pública. Las estructuras de gobierno “menos grandes” y con “capacidades limitadas” buscan en las superiores la tabla de salvación ante el tsunami de inseguridad que vive el país. La responsabilidad, así, es del “hermano mayor”, del que “tiene más recursos”. Es un esquema subsidiario –y no de corresponsabilidad funcional y operativa entre ámbitos y órdenes de gobierno– lo que configura la situación actual, contraria al sentido común que señala que unos y otros deberían asumir el tramo de competencia y actuación que les corresponde.

Pero vale preguntar entonces si la ley lo establece con claridad. ¿Hay definiciones funcionales y operativas entre los tres ámbitos de gobierno? Y, más aún, ¿son claras las sanciones por no cumplir con las respectivas responsabilidades? En un contexto como el que hoy vive el país, no solo es importante clarificar tareas y obligaciones, sino también establecer marcos de exigencia para quien las incumpla injustificadamente, punto donde el país observa un gran vacío normativo. Sin esta base, la búsqueda de eficacia resulta ingenua.

El reto de la coordinación transversal

Además, las estrategias de prevención del delito, de combate a la delincuencia y a las adicciones, y de reinserción social –como acciones transversales de inteligencia y tecnología– no pueden verse como ámbitos aislados de seguridad pública. Junto con la procuración de justicia, son eslabones de una cadena que debe ser fuerte en todas y cada una de sus partes para construir integralidad en los procesos de seguridad pública y justicia.

Todas las piezas de esa cadena deben estar concatenadas y comunicarse entre sí, pero también con otras que abonan a regenerar el tejido social: el desarrollo económico y social, la provisión de empleos dignos y bien remunerados, la cultura como factor de cohesión comunitaria, entre otros, para mejorar holísticamente el entorno social.

La seguridad es responsabilidad de todos. Por ello, la coordinación efectiva y eficaz entre las estructuras de seguridad, los órdenes de gobierno y las distintas secretarías es fundamental para avanzar en la construcción de un México seguro, con respeto al federalismo, que atienda el fenómeno delictivo en todas sus aristas.

El reto de la concertación

Para concretar la transformación ciudadana a la que la próxima administración federal apela, se requiere un proceso de concertación entre autoridades y sociedad con el objetivo de fortalecer la débil cultura de legalidad. Este es quizá uno de los retos más complejos, aunque tiene a su favor la confianza que la mayoría de los mexicanos depositó en las urnas para elegir al próximo gobierno.

Como primer paso, la construcción de ciudadanía es indispensable. Sin responsabilidad y conciencia ciudadana será imposible la plena articulación de una estrategia de largo plazo. En esta nueva realidad, el mexicano deberá asumir responsablemente su rol, además de recuperar la confianza en las autoridades y en la ciudadanía de la que es parte.

El reto de la institucionalización

Hasta ahora, en el marco de un andamiaje institucional dañado, ha prevalecido una lógica de empoderamiento de liderazgos en turno y destrucción del legado del predecesor. Porque no existe confianza en lo viejo o “porque no sirve”. El cambio de paradigma ante el que nos encontramos es la oportunidad de transformar esa lógica disfuncional.

Como cada seis años, la nueva administración federal buscará renovar las estructuras de áreas clave. El entramado institucional en seguridad pública no es la excepción, pues los ojos de la población están puestos en la necesidad de alcanzar resultados rápidos. Sin embargo, hoy más que nunca, los planteamientos precisan claridad.

Junto con los retos de una nueva estructura federal están los de definir funciones y responsabilidades, la coordinación con estados y municipios, y dotar a estos de la fuerza para hacerse cargo de las tareas que les competen. Pero también resulta vital clarificar y normalizar las funciones del Ejército y la Marina en las labores de seguridad pública, siempre como último recurso del poder nacional. La Ley de Seguridad Interior, con sus fallas, era una bocanada de aire fresco; sin ella, se hace preciso un nuevo marco legal que provea certeza a las Fuerzas Armadas.

La administración federal recibirá un cuerpo de seguridad que no supera los 300 mil hombres entre instituciones civiles y militares, por lo que se necesita desarrollar las capacidades y estructuras en gobiernos estatales y municipales. Uno de los retos es construir una nueva doctrina para estos cuerpos de seguridad, pues el paradigma de la revolución de hace más de cien años ya agotó su veta doctrinaria. Las agencias de seguridad deben brindar un sentido de pertenencia a cada uno de sus integrantes y los mandos deben orientarse por guías claras que den certeza a la sociedad y garanticen pleno apego a la legalidad. En este contexto, la seguridad pública debe ser una especialización y profesión que permita tener estructuras de orden y funcionamiento militar en cuerpos civiles de policía, en vez de militares en funciones de policía.

En el pasado, ha sido un error común definir puestos y actividades en razón de las personas, lo que ha dificultado la creación y consolidación de instituciones, entendidas como normas y como modelos estructurados de operación y coordinación. En este sentido, la configuración de la nueva Secretaría de Seguridad Pública debe responder a procesos. La institución y cada una de sus áreas precisan de definiciones básicas sobre su razón de ser, además de la estructura y recursos suficientes que hagan avanzar una visión programática de largo plazo.

El reto de la seguridad pública no acaba cada seis años. De ahí que se reitere la pertinencia de repensar la seguridad como una cadena de procesos, donde cada eslabón cumple una función. De no hacerlo, la cadena completa se desgasta e incluso puede romperse.

El reto de los recursos 

Hasta ahora, más allá de señalar culpables entre las mismas autoridades, no se ha impulsado un mecanismo central y coordinado de verificación que ayude a entender si el enfoque de destino y uso de recursos públicos por los tres órdenes de gobierno en materia de seguridad es el adecuado. Los controles a priori y ex ante escapan a procesos estructurados de evaluación de impacto, que hoy son inexistentes.

Más aún, el plan esbozado por el próximo gobierno federal (la división territorial y el fortalecimiento de las policías locales) entraña no solo protocolos estandarizados de trabajo que, en el mediano plazo, generen resultados, sino también recursos constantes. Aunque los protocolos de operación son los que garantizarán la viabilidad de cualquier propuesta de reestructura funcional, el financiamiento constante, adecuado, correctamente utilizado y supervisado será crucial. En este sentido, si bien la necesidad de recursos para seguridad es evidente, estos son limitados. Por ello será necesaria la definición de prioridades.

El reto de la urgencia

Será fundamental articular un balance entre la atención a la emergencia nacional y la trascendencia institucional; entre lo operativo y lo estratégico. Por ello, se requiere tener claridad de que en momentos extraordinarios son precisas respuestas no convencionales que aseguren garantías básicas. Sin desatender los grandes y necesarios planes, se debe echar mano de lo que existe para operar en el corto plazo, pues la construcción del legado solo es posible si hay las condiciones mínimas para ello.

Conclusión

El desafío de la próxima administración tiene una gran envergadura. Implica reconstruir el sistema de seguridad pública vigente, actualizarlo, optimizarlo… mejorarlo. Pero ello no implica deshacer lo avanzado. Significa retomar lo que hoy funcione y articularlo como parte de un proceso estratégico. Entonces, y solo entonces, se avanzará en recomponer el funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, donde no únicamente participen autoridades, sino también el sector privado y la sociedad organizada: la seguridad no es responsabilidad exclusiva del gobierno, es del Estado.

Sin duda, el arranque de la administración será revelador para atender algunos de los retos aquí señalados. La principal herramienta para hacerlo deriva del voto mayoritario de la ciudadanía que se expresó en julio pasado con una expectativa clara: construir entre todos un mejor país. La mesa está puesta para articular las soluciones que México requiere. Esto implica, sin embargo, un trabajo conjunto en el que se aproveche a una sociedad interesada y ávida de participar en la construcción de rutas de trabajo eficaces.

* Especialista en temas de seguridad e inteligencia.
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