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domingo 19 de mayo de 2019

Revocación o propaganda

Guadalupe Salmorán*

Desde la década de los noventa, se observa una clara tendencia por incluir mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales en América Latina: ya sea a través de plebiscitos y referéndums –comúnmente englobados bajo la categoría de “consultas populares”–, iniciativas de ley ciudadanas y revocatorias de mandato (Observatorio de Reformas Políticas de América Latina, 2019). Con la inclusión de tales mecanismos se persigue, entre otros objetivos, ampliar las posibilidades de intervención de la ciudadanía en la toma de decisiones políticas, ya sea en el ámbito nacional, regional o local.

El contexto (vivido o percibido como tal) de “crisis de representación” y los problemas de “gobernabilidad democrática” por los que atraviesan los sistemas políticos latinoamericanos actuales, ha incrementado el interés por la incorporación de mecanismos participativos y/o de control ciudadano (Zovatto, 2008). Entre esos mecanismos destaca la revocatoria de mandato, la cual ofrecería a la población una vía institucional legítima para determinar vía las urnas la permanencia (o no) y, en su caso, la sustitución de los gobernantes deslegitimados, devenidos impopulares, o que han perdido la confianza de la ciudadanía.

Se trata, sin embargo, de una herramienta reciente y novedosa. En perspectiva comparada, muy pocos países la contemplan en sus legislaciones y aún menos aquellos que la ejercen con frecuencia. La revocatoria de mandato está regulada sólo en algunas partes del continente americano; por regla general se trata de un mecanismo aplicable a nivel local, dirigido a autoridades regionales y municipales (alcaldías y gubernaturas). Entre los países que la prevén destacan Colombia (1991), Panamá (a iniciativa de los partidos políticos, 2004) y Perú (1993–2005). Pero también Estados Unidos: en 18 estados está contemplada para destituir a los gobernadores y otros cargos locales, aunque rara vez ha sido utilizada.

Sólo tres países de la región han extendido la revocación de mandato a cualquier nivel de gobierno, y para todos los cargos de elección popular, incluyendo la presidencia de la República: Bolivia (2009), Ecuador (2008) y Venezuela (1999) (Freidenberg y Došek, 2016).

En la práctica, en América Latina la revocación del mandato presidencial únicamente ha sido instrumentada en Bolivia y Venezuela. No obstante, en ninguno de esos casos los primeros mandatarios han sido destituidos, sino todo lo contrario. La revocación de mandato como instrumento de participación ciudadana para remover de manera anticipada al titular del Ejecutivo fue reconocida por primera vez en la Constitución de Venezuela en 1999.1 No sin problemas, en 2004 la “oposición” logró impulsar una consulta de revocatoria para intentar quitar del poder al entonces presidente Hugo Chávez, pero éste salió victorioso (con el 59.1% de los votos). Después de ese episodio, Chávez se reelegiría tres veces antes de morir.

En 2008, el presidente boliviano Evo Morales también saldría librado de un referéndum revocatorio al obtener 67.41% de los votos a su favor.2 Después de 2006, Morales ha sido reelegido dos veces. Y aunque en 2016 perdió un referéndum para reelegirse por tercera ocasión, la Corte en 2017 invalidó todo límite temporal a la reelección presidencial, alegando que restringirla es violatorio del sufragio universal (Salmorán, 2018). A pesar de que el referéndum revocatorio presidencial se estableció en Ecuador desde 2008, en ese país no ha prosperado ninguno de los intentos por utilizar dicho mecanismo.

Si bien se ha ahondado sobre los diversos diseños y variaciones institucionales de la revocatoria de mandato presidencial como mecanismo de participación o control ciudadano, escasean los debates sobre los efectos de tal innovación institucional en los presidencialismos latinoamericanos y, aún más, sobre el funcionamiento mismo de los sistemas democráticos. En las siguientes líneas centro la atención en cuatro ideas (o mitos) comunes relativas a la revocatoria del mandato presidencial.

Sólo una anotación sobre el diseño institucional. A pesar de las pocas experiencias acumuladas, una cosa es cierta: la revocación es un mecanismo participativo “de abajo hacia arriba”, que debe ser impulsado siempre por la ciudadanía organizada. La revocatoria de mandato es una herramienta ideada para empoderar a la ciudadanía, no para fortalecer el poder (o ampliar las facultades) de un presidente.

En ninguno de los países que regula la revocación de mandato se reconoce la facultad formal de convocar a consultas revocatorias presidenciales a los miembros del órgano Legislativo, ni mucho menos a los titulares del poder Ejecutivo (Observatorio de Reformas Políticas de América Latina, 2019). De aprobarse la iniciativa de reforma de la Cámara de Diputados el pasado 14 de marzo, México sería el único país en el mundo en el que el presidente en turno sea quien solicite su propia revocación de mandato. Esto es, donde dicha figura sea un privilegio en manos del titular del Ejecutivo.

La posibilidad de que el presidente autoconvoque su propia revocatoria sería una anomalía en sistemas de democracia representativa que desvirtuaría el sentido de dicha figura (ideada originariamente para castigar a los malos gobernantes), al convertirla en una herramienta para refrendar la confianza de la ciudadanía (o de sus simpatizantes) hacia el presidente. ¿Qué mandatario solicitaría la celebración de una consulta para determinar su permanencia en el poder sabiendo que va a perder? Así formulada la revocación de mandato no sería otra cosa que la vía perfecta para institucionalizar el culto a la personalidad del titular del Ejecutivo nacional o para plebiscitar una elección intermedia para sostener o reconfigurar la distribución de los apoyos electorales hacia el gobierno de turno.

Mitos y realidades

Uno. Quizás el argumento más común a favor de la revocatoria del mandato del Ejecutivo es que flexibilizaría la rigidez del mandato presidencial, caracterizado por tener que cumplir con un periodo fijo determinado por la Constitución (Linz, 1994). La revocación de mandato sería un mecanismo útil para salir de la crisis o impasse político que provocaría la pérdida de confianza (de legitimidad) en el presidente por parte de los electores o, bien, la falta de apoyo (o aprobación) de las fuerzas políticas con presencia en el Legislativo en contextos con alta fragmentación política o de “gobiernos divididos”.

Lo cierto es que en las democracias latinoamericanas los presidentes no son inamovibles. En la región no han sido pocas las destituciones o abandonos del poder por parte de los ejecutivos nacionales, pero ninguno de ellos ha tenido que pasar por la celebración de una revocatoria de mandato. Incluso en los tres países donde dicha figura está contemplada, los presidentes han finalizado sus mandatos antes de expirar el periodo preestablecido por otras vías:3 la renuncia del cargo, la declaración de incapacidad y/o el juicio político (o impeachment) han sido los más comunes. La revocatoria de mandato es sólo una de las varias posibilidades previstas en los sistemas presidencialistas para cesar de sus puestos a los ejecutivos.

En el periodo 1992–2016 se han removido 15 presidentes en América Latina, ya sea mediante el juicio político o por la renuncia del presidente (Sánchez y Escamilla, 2017). El número de veces que los ejecutivos han sido revocados del cargo antes de que se cumpliera el periodo constitucional ayudaría a desmentir la supuesta rigidez de los regímenes presidenciales. Conviene advertir, sin embargo, que las destituciones constantes de un presidente, antes que ser una señal de apertura o salud democrática, suelen ser interpretadas como un patrón de inestabilidad política. México es uno de los pocos países latinoamericanos que puede presumir de que sus presidentes han concluido sus mandatos constitucionales de manera ininterrumpida desde 1934.

La posibilidad de abreviar un mandato por medio de votaciones es un recurso excepcional que debe ser avalado por un amplio sector de la ciudadanía. El principio de elecciones libres y periódicas, elemento esencial de los sistemas democráticos, supone que los gobernantes sean elegidos por un periodo predeterminado (especialmente en sistemas presidencialistas), el cual no puede ser interrumpido sino por cuestiones extraordinarias, con el objetivo de permitir tiempo suficiente para planear y ejecutar las acciones de gobierno.

Dos. Otra de las ventajas atribuidas a la revocación de mandato presidencial es que estimularía el monitoreo u observancia, entre la ciudadanía, del desempeño de los gobernantes y garantizaría la rendición de cuentas de los últimos hacia la primera. En ese escenario, las clases políticas estarían más comprometidas con su labor a sabiendas de que, de hacerlo mal, el electorado podría arrebatarles el puesto mediante el voto popular. Sin embargo, no parece existir un nexo inmediato entre una cosa y la otra. Es altamente cuestionable que la inclusión de la revocatoria de mandato asegure por sí sola una ciudadanía informada y atenta al quehacer de sus gobernantes, o que obligue a estos últimos a comportarse con responsabilidad o, aún más, de conformidad con los intereses generales.

Si bien en los países en que ha sido promovida suele esgrimirse causas atinentes al mal desempeño de los ejecutivos –por “sus malos actos y/o omisiones” pero también por cometer “abusos de poder”–, la revocatoria de mandato no exige la obligación de probar nada. Debería quedar claro que dicha institución no está diseñada para generar responsabilidades políticas y/o administrativas, ni mucho menos penales, a los mandatarios. No obstante, esto no significa que los y las presidentas sean intocables. En países como Argentina, Brasil, Ecuador, Honduras o Paraguay, éstos pueden ser acusados, procesados y enjuiciados. Para sancionar la conducta de los ejecutivos en los regímenes presidenciales existen otros procedimientos como el juicio político (o impeachment), en el cual, por regla general, es la cámara baja la que configura como órgano acusador y la cámara alta, como jurado que dicta la sentencia.4 Un mecanismo equiparable (sólo en parte) al voto de censura o de no confianza propio de los regímenes parlamentarios, donde el presidente (y/o primer ministro) y los ministros sí son políticamente responsables ante el Legislativo.

Tres. Una idea más a favor señala que la revocación de mandato constituye una vía institucional para canalizar el descontento o disconformidad del “pueblo” hacia los políticos que han defraudado a la ciudadanía. Con su institucionalización, el voto dejaría de ser un “cheque en blanco” en manos de los gobernantes y los obligaría a cumplir con sus “promesas de campaña” o “planes de gobierno”.

Sin embargo, existe un problema de fondo: dicha idea podría entrar en tensión con la concepción de representación política en clave moderna, basada en la confianza del mandante respecto de los mandatarios. El modelo de democracia representativa se caracteriza precisamente porque los representantes populares gozan de libertad para tomar decisiones sin estar sujetos a un mandato imperativo. En cualquier caso, no resulta claro entre quiénes existiría dicho mandato: ¿entre la persona elegida y el cuerpo electoral en su conjunto? o ¿entre la persona electa y quienes la eligieron (votaron por ella)? De ser esta última, ¿quién representaría los intereses y aspiraciones de aquellos que no lo hicieron? En ese supuesto no tendría mucho sentido afirmar la igualdad del peso del voto como una característica distintiva de la democracia moderna. Con independencia de cuál sea la respuesta ¿cómo se determina el contenido (o las acciones precisas) a cargo del delegado?; ¿este último tendría el derecho de cambiar de opinión o de modificar las decisiones (pre)acordadas entre mandantes y mandatario/a?

Cuatro. La posibilidad de que la ciudadanía pueda decidir por medio de una boleta electoral la continuidad o remoción del titular del Ejecutivo, sin la necesidad de intermediarios, es considerada incluso como un elemento que “democratizaría” al régimen presidencial, en tanto que no sólo la elección sino también la destitución de un representante podría realizarse mediante el voto ciudadano. La lógica de este razonamiento es muy simple: “si el pueblo pone, el pueblo también quita”.5

Sin embargo, la característica más elogiada de los sistemas presidencialistas, en comparación con los parlamentarios, es precisamente que la legitimidad de los mandatarios proviene directamente de la voluntad ciudadana expresada en las urnas. ¿Quién sino la ciudadanía reviste de “democraticidad” la designación del o de la presidenta? De todas maneras, convendría no identificar irreflexivamente democracia con la celebración de elecciones. Votar entre un sí y un no en la boleta electoral puede resultar un expediente insuficientemente democrático sin la garantía de una serie de condiciones, como la deliberación libre y ponderada de las cuestiones públicas, o sin la posibilidad de que la ciudadanía controle “desde abajo” el procedimiento que antecede a la decisión final.

En los hechos, la revocatoria de mandato presidencial, antes que funcionar como una herramienta de control ciudadano hacia sus gobernantes, se ha comportado más como un medio para revestir de legitimidad popular a los titulares del Ejecutivo, debilitar (cuando no desarticular) a la oposición –o dicho de manera democrática: a las minorías políticas– y mantener a los presidentes en sus puestos, incluso de manera indefinida. Aunque sea formulada como un mecanismo para resolver crisis políticas, la propia naturaleza extremista de la revocatoria, al imponer una dinámica de blanco y negro, sin matices, podría más bien provocar el efecto contrario: aumentar la polarización política y social frente al gobierno.

Bibliografía

Freidenberg, Flavia y Tomáš Došek (2016), “Las reformas en América Latina (1978-2015)”, en AA. VV. (eds.), Reformas políticas en América Latina: tendencias y casos, Washington, DC, OEA, pp. 65-87, disponible en <https://www.oas.org/es/sap/pubs/reformas_politicas.pdf>.

Linz, Juan (1994), The Failure of presidential democracy, Baltimore, Johns Hopkins University.

Sánchez Gayosso, Ramiro Daniel y Alberto Escamilla Cadena (2017), “La interrupción del mandato presidencial en América Latina (1992-2016)”, en Polis,  vol. 13, núm. 1, pp. 47-84, disponible en <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_abstract&pid=S1870-23332017000100047&lng=es&nrm=iso>.

Salmorán, Guadalupe (2018), “La reelección presidencial en América Latina”, Observatorio de Reformas Políticas de América Latina, en <https://reformaspoliticas.org/reformas/presidentes-y-congresos/la-reeleccion-presidencial-en-america-latina/>

Welp, Yanina (2015), “Las instituciones de la participación ciudadana en América Latina”, Observatorio de Reformas Políticas de América Latina, en<https://reformaspoliticas.org/reformas/democracia-directa/yanina-welp/>.

Uwe Serdült (coords.) (2014), La dosis hace el veneno. Análisis de la revocatoria del mandato en América Latina, Estados Unidos y Suiza, Quito, Consejo Nacional Electoral de la República del Ecuador, Instituto de la Democracia.

Zovatto, Daniel (2008), “Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina. Balance comparado: 1978-2007”, en A. Lissidini, Y. Welp y  D. Zovatto, Democracia Directa en Latinoamérica, Buenos Aires, Prometeo, pp. 13-70, disponible en <https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3717/3.pdf>.

* Observatorio de Reformas Políticas de América Latina (#ObservatorioREFPOL). Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM (guadalupe.salmoran@unam.mx).
1 Las normas reglamentarias exigen la conformación de agrupaciones ciudadanas formadas para tal fin con el apoyo del 1% del padrón electoral o ser promovida por una agrupación política ya constituida (lo que excluye la promoción a título individual).
2 Dicho mecanismo fue instrumentalizado antes de la entrada en vigor del nuevo texto constitucional y fue celebrado con base en la Ley núm. 3.850 del Referéndum Revocatorio del Mandato Popular, del 12 de mayo de 2008.
3 En Ecuador, en tres ocasiones se ha removido al primer mandatario: Abdalá Bucaram en 1997, Jamil Mahuad en 2000 y Lucio Gutiérrez en 2005 (el primero mediante juicio político y los dos últimos por renuncia del cargo). Una vez en Venezuela: Carlos Andrés Pérez en 1993 (mediante juicio político). Y en una ocasión más en Bolivia: Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003 (por renuncia del cargo).
4 En México el presidente está excluido de la lista de servidores contra los cuales se puede iniciar un juicio político. El artículo 108 constitucional dispone que el presidente “durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.
5 Así lo afirmó el presidente de la República de México, a 100 días de su gobierno,  en su conferencia de prensa matutina del día 11 de marzo de 2019. Véase <https://www.youtube.com/watch?time_continue=79&v=0DFDBV_nxCY>.
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