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Lunes 12 de noviembre de 2018

Recuperar el sistema educativo

Aurelio Nuño Mayer*

La reforma educativa respondió a 30 años de cambios radicales tanto en México como en el mundo. En nuestro país transitamos de un régimen de partido hegemónico con economía cerrada a una democracia con economía abierta. En el mundo cambiaron los equilibrios de poder, lo que agudizó pugnas regionales y generó mayor incertidumbre. El cambio tecnológico transformó la manera en que nos comunicamos, trabajamos y vivimos.

Mientras tanto, nuestro sistema educativo quedó rezagado y algunos de sus vicios se profundizaron: la pérdida de la rectoría del Estado se traducía en la falta de reglas claras para el ingreso y la promoción de los docentes, lo que inhibía su profesionalización y fomentaba prácticas inaceptables como la venta y la herencia de plazas; además, persistían estructuras verticales y rígidas que asfixiaban la creatividad en las escuelas, así como enfoques pedagógicos y planes de estudios anticuados.

Frente a esta realidad, el impulso del presidente Enrique Peña Nieto y del Pacto por México llevó a plantear la transformación educativa más profunda en décadas. El primer objetivo era lograr que los niños, niñas y jóvenes fueran el centro del sistema educativo. Para ello, el eje del cambio fue reconocer en la Constitución el derecho a una educación de calidad. El segundo paso tenía un objetivo doble: recuperar la rectoría del Estado y crear las condiciones para que los docentes pudieran desarrollar una carrera profesional plena. Junto con ello, se necesitaba un nuevo diseño institucional que permitiera un esquema de evaluaciones riguroso e independiente. Finalmente, también era necesario un cambio de enfoque pedagógico y de organización escolar: un nuevo modelo educativo.

Profesionalización docente y recuperación de la rectoría del Estado

La colonización del sistema educativo por diversas fuerzas sindicales y burocráticas se reflejaba en cuatro deficiencias: 1) falta de información; en 2012 ni siquiera sabíamos con certeza el número de escuelas y maestros que había en el país; 2) opacidad y falta de control sobre la nómina educativa, lo que había implantado vicios como el pago a comisionados sindicales, la existencia de “aviadores” o la doble negociación salarial, que había desfalcado a muchas entidades federativas; 3) control sobre la vida profesional de los docentes, lo que llevó a prácticas ilegales como la venta y herencia de plazas; y 4) incapacidad para evaluar de manera autónoma y profesional a los diversos componentes del sistema educativo.

La estrategia para recuperar la rectoría del Estado tuvo diversas líneas de acción. Primero, tener información confiable: gracias al Censo de escuelas, maestros y alumnos (Cemabe), así como a la creación del Sistema de Información y Gestión Educativa (Siged), hoy conocemos con exactitud el número de escuelas y maestros que hay en el país, así como información detallada sobre la infraestructura y las actividades en las escuelas. Además, la centralización de la nómina magisterial, con la creación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (Fone), permitió eliminar la doble negociación salarial y el pago a comisionados sindicales.

A partir de estos nuevos instrumentos, entre 2016 y 2017 se llevó a cabo una auditoría con la que se identificaron irregularidades en 44,076 plazas, con un costo anual de 5,034 millones de pesos. Este ejercicio representó un paso decidido para poner fin al uso discrecional del presupuesto educativo.

Por otro lado, la creación del Servicio Profesional Docente (SPD) permitió ofrecer certeza a los maestros sobre los criterios para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio, y aportó los instrumentos necesarios para acabar con la herencia y la venta de plazas. A la par de la creación del spd, la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) ha permitido desarrollar esquemas de evaluación vinculados al contexto y la capacitación de los maestros, que empiezan a arrojar información muy valiosa para mejorar las políticas estratégicas del sistema educativo.

Como es natural, en un inicio, tanto la creación del SPD como el nuevo esquema de evaluaciones enfrentaron resistencias de quienes se beneficiaban del control sobre los maestros, particularmente en los estados con mayor presencia de la CNTE. Sin embargo, la participación en las evaluaciones de ingreso y desempeño se fue normalizando paulatinamente. Para 2017, la participación en las evaluaciones del desempeño logró cifras récord: 99.4 por ciento en Chiapas,
97 por ciento en Michoacán, 90 por ciento en Oaxaca y cien por ciento en Guerrero.1 En ese mismo año, el día del maestro y el regreso a clases se celebraron sin paro magisterial.

A partir de la entrada en vigor del SPD, más de 1.5 millones de maestros han participado en los diferentes procesos de evaluación, cuya organización ha implicado un gran esfuerzo del Estado, con una inversión cercana a los 2,800 millones de pesos, la elaboración de alrededor de 900 instrumentos, así como la colaboración de más de 25 mil especialistas, 14 mil evaluadores certificados y 43 mil aplicadores en más de tres mil sedes. Como resultado de estos procesos, más de 206 mil maestros han obtenido una plaza o una promoción gracias a su mérito.

Los concursos de ingreso han permitido atraer y reclutar a mejores maestros: el porcentaje de sustentantes con niveles de conocimiento idóneos ha pasado de 40 en 2014 a 56 en 2018. Además, los maestros de nuevo ingreso tienen un mayor nivel de conocimientos: pasaron de ubicarse, en promedio, en el percentil 57 del conjunto de egresados de la educación media superior, al percentil 61.2 Más aún, la proporción de docentes con resultados destacados y buenos en las evaluaciones del desempeño ha aumentado entre 2015 y 2017, de 7.9 a 15.8 por ciento y de 40.8 a 44.2 por ciento, respectivamente.

Construcción de un nuevo modelo educativo

La reforma educativa incluyó un mandato para “revisar el modelo educativo en su conjunto”.3 Con este propósito, la SEP convocó a un proceso de consulta en el que participaron maestros, estudiantes, padres de familia, especialistas, académicos y organizaciones de la sociedad civil. En 2014 se realizaron tres reuniones nacionales y 18 foros regionales, a partir de los cuales se elaboraron documentos preliminares sobre los fines de la educación, el nuevo modelo educativo y la propuesta pedagógica. En 2016 estos documentos se revisaron en 15 foros nacionales, 200 foros estatales, una consulta en línea, en los Consejos Técnicos Escolares y en las Academias de la educación media superior. Los cerca de 300 mil registros resultantes fueron analizados con apoyo del Centro de Investigación y Docencia Económicas para integrar la versión definitiva del modelo educativo que se presentó en 2017.4

El modelo tiene cinco componentes: 1) planes, programas y materiales con un nuevo enfoque pedagógico, centrado en aprender a aprender; 2) escuelas mejor organizadas, con más autonomía e infraestructura digna; 3) un sistema de desarrollo profesional para los docentes, con evaluaciones pertinentes y mejor formación inicial y continua; 4) criterios y estrategias para tener un sistema educativo más equitativo e incluyente; y 5) una nueva gobernanza.5

La propuesta pedagógica contenida en los nuevos planes, programas y materiales educativos se construyó con el apoyo de los especialistas más reconocidos de México. Está basada en el desarrollo de aprendizajes clave, que son aquellos que permiten seguir aprendiendo a lo largo de la vida, e incluye componentes de desarrollo personal y social, con especial énfasis en las habilidades socioemocionales y de autonomía curricular. En educación media superior se impulsó la formación dual para mejorar la pertinencia y vinculación con el sector productivo, así como una reorganización de los diversos subsistemas y la renovación de varios de los planes de estudio en este nivel educativo.

La Estrategia la Escuela al Centro plantea una reorganización interna de las escuelas. Destacan la transferencia directa de más de 30 mil millones de pesos a 110 mil escuelas, la capacitación de más de 77 mil directores y 18 mil supervisores para fortalecer sus competencias técnico-pedagógicas, y la ampliación progresiva de las tutorías, que alcanzó al 89 por ciento de los profesores de nuevo ingreso en 2017. Destacan también la ampliación del Programa de Escuelas de Tiempo Completo, que actualmente opera en 25,134 escuelas de educación básica, cuatro veces más que en 2012,6 y una inversión sin precedentes en infraestructura educativa que, con el Programa Escuelas al Cien, ha alcanzado un monto superior a los 139 mil millones de pesos, más de tres veces la inversión en los dos sexenios anteriores.7 Algunos elementos de este componente del modelo educativo, como la descarga administrativa y la conformación del Sistema de Acompañamiento Técnico a la Escuela (SATE), aún están en proceso de consolidación, pero es innegable que hoy contamos con mejores escuelas.

La Estrategia de Fortalecimiento y Transformación de las Escuelas Normales integra una serie de políticas para rescatar a las normales del abandono. En los últimos cuatro años se han invertido más de 1,900 millones de pesos para mejorar su infraestructura, equipamiento y profesionalización. Por primera vez en muchos años, se actualizaron 16 planes y programas de la educación normal, para alinearlos a los postulados del nuevo modelo educativo,8 incluyendo el uso de tecnologías, la formación inclusiva, las habilidades socioemocionales y la enseñanza del inglés.9 En febrero de este año se contrató a 646 maestros de inglés como parte de la estrategia para que todos los egresados de las normales sean bilingües.10 La estrategia también considera acciones para fomentar la movilidad nacional e internacional de los normalistas –se han otorgado 1,400 becas– y entablar sinergias con otras universidades.

En materia de formación continua,11 el énfasis se puso en la transformación pedagógica y el fortalecimiento de los conocimientos disciplinares. Entre 2015 y 2017 se hizo una inversión de 7,651 millones de pesos en formación continua.12 Al cierre de 2017, se formaron o capacitaron 626,637 maestros de educación básica y 56,573 maestros de educación media superior mediante los diversos cursos disponibles.13 En 2018 la meta es capacitar a un millón 200 mil maestros.

La Estrategia de Equidad e Inclusión prevé una serie de intervenciones para atender a las poblaciones más vulnerables, como los hablantes de lenguas indígenas y las personas con discapacidad.14 Se ha mantenido un gran esfuerzo presupuestal para apoyar con una beca a 7.5 millones de estudiantes, con énfasis en quienes más lo necesitan. Además, la inversión de los programas estratégicos se ha focalizado en comunidades de alta marginación: 70 por ciento de las Escuelas de Tiempo Completo, por ejemplo, se encuentra en comunidades rurales. Mediante la instrumentación de estrategias como el Programa Especial de Certificación, más de seis millones de personas han reducido su rezago educativo. Adicionalmente, hoy contamos con programas piloto para la educación inclusiva y la educación infantil temprana, dos enfoques que deben expandirse a todo el sistema educativo.

Finalmente, el nuevo modelo educativo propone una gobernanza más horizontal, que reconoce a la pluralidad de actores que participan en el proceso educativo: autoridades federales y estatales, el INEE, el sindicato, los padres de familia, académicos, especialistas, organizaciones de la sociedad civil, maestros y estudiantes. Los mecanismos de coordinación regional con presencia de los gobernadores son un ejemplo de esta nueva gobernanza.

En conclusión, al contrastar el sistema educativo de 2012 con el que se va a entregar en 2018, encontramos que se logró recuperar la rectoría del Estado, así como sentar las bases de un sistema de profesionalización docente que tiene la capacidad de reclutar y promover a los maestros más capaces, dedicados y apasionados de la enseñanza.

De igual forma, hoy se tiene un diseño institucional que permite desarrollar evaluaciones profesionales e independientes, así como instrumentos de información y de control sobre la nómina magisterial para ejercer un gasto más eficiente y transparente.

En ese mismo sentido, hoy existe un nuevo modelo educativo que busca educar para la libertad y la creatividad.

Todos estos cambios son apenas el embrión de un nuevo sistema educativo de calidad y con equidad que nos permita ejercer con plenitud nuestra libertad, mejorar nuestras formas de convivencia, así como transitar plenamente hacia una economía del conocimiento. En estos momentos en que se debate el porvenir de la reforma, vale la pena hacer un balance de los cambios alcanzados, pero sobre todo del largo camino que falta para consolidarlos, ya que el puerto de llegada debe estar en el futuro y no en el pasado.

* Jefe de la Oficina de la Presidencia y secretario de Educación Pública en el gobierno de Enrique Peña Nieto.
1 Secretaría de Educación Pública, “Comunicado 182. Con 96% de participación, Chiapas, Michoacán y Oaxaca concluyen con gran éxito Evaluación del Desempeño: SEP”, 9/07/2017. Disponible en: https://www.gob.mx/sep/prensa/comunicado-182-con-96-de-participacion-chiapas-michoacan-y-oaxaca-concluyen-con-gran-exito-evaluacion-del-desempeno-sep?idiom=es
2 Rafael de Hoyos y Ricardo Estrada, “¿Los docentes mejoraron? ¡Sí!”, Nexos, octubre de 2018, págs. 42-45.
3 Artículo 12º transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Educación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 2013.
4 “Consulta sobre el modelo educativo”, México, CIDE, diciembre de 2017, págs. 6-7. Disponible en: https://docs.wixstatic.com/ugd/ddb0e8_9c81a1732a474f078d1b513b751fce29.pdf
5 Modelo educativo para la educación obligatoria, México, SEP, 2017.
6 Este programa opera desde 2007 y ha demostrado tener efectos significativos sobre los resultados de aprendizaje. Véase Francisco Cabrera, “Escuelas de tiempo completo: claroscuro”, Nexos, octubre de 2018, págs. 54-56.
7 Véase 6º Informe de Labores, México, SEP, agosto de 2018. Disponible en: https://planeacion.sep.gob.mx/Doc/informes/labores/2012_2018/6to_informe_de_labores.pdf
8 Estrategia para el Fortalecimiento y la Actualización de las Escuelas Normales, México, SEP, 2017.
9 Para una discusión reciente sobre los avances en esta materia véase Maricruz Aguilera Moreno, “Normales: un largo camino”, Nexos, octubre de 2018, págs. 64-66.
10 Estrategia Nacional de Inglés, México, SEP, 2017.
11 Marco para el desarrollo de la formación docente continua. Educación básica, México, SEP, 2017.
12 Las dimensiones de la inversión en formación docente a veces pasan desapercibidas debido a que el presupuesto está distribuido entre diferentes programas: i) Desarrollo Profesional Docente, ii) Fortalecimiento de la Calidad Educativa, iii) Nacional de Inglés, iv) Convivencia Escolar y v) Escuelas de Tiempo Completo.
13 6º Informe de Labores, op. cit., pág. 15.
14 Modelo Educativo. Equidad e inclusión, México, SEP, 2017.
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