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viernes 18 de octubre de 2019

Que no le cuenten

Mario Palma Rojo*

¿Qué es el INEGI?

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México, INEGI, es una institución sui géneris del Estado mexicano. Con un estatuto legal de autonomía respecto de los tres poderes políticos tradicionales consagrado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su misión es proveer de manera oportuna información de calidad sobre fenómenos sociales, económicos y naturales relevantes para el país. El Instituto ejerce esta misión directamente como productor de información y también al coordinar y normar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG), entidad que agrupa a todas las demás unidades gubernamentales que producen información estadística, la cual, cumpliendo una serie de requisitos, tendrá carácter de oficial y su uso será obligatorio para todos los niveles de gobierno del país.

Razones de ser del INEGI

La importancia de su papel radica tanto en su capacidad de producir información valiosa para la sociedad mexicana como en el hecho de que, al hacerlo de manera autónoma, independiente de los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), se convierte en un factor indispensable para la participación ciudadana en los procesos democráticos del país, ya que permite evaluar la actuación del gobierno, así como el análisis, la elaboración, promoción e implementación de políticas públicas.

Para ser útil, la información estadística debe tener como objetivo cubrir todos los aspectos relevantes en la vida de las sociedades. El desarrollo de éstas e, incluso, su supervivencia dependerán de la calidad y oportunidad con que se produzca este tipo de información. Conocer la población, su natalidad y mortalidad, estructura de edades, migración, incidencia de enfermedades y epidemias, infraestructura hospitalaria, número de escuelas, maestros y alumnos por niveles educativos, crecimiento económico, índices de precios, número y dinamismo de las empresas, importaciones y exportaciones, empleo y desempleo, producción industrial, minera, agrícola y de servicios, producción y distribución de alimentos, tamaño del sector informal, crimen reportado y no reportado, son sólo algunos ejemplos de la interminable lista de temas susceptibles del interés de las estadísticas y de los cuales INEGI ofrece información.

Es una de las pocas instituciones del panorama mundial que añade la función geográfica a la estadística, utilizando la natural sinergia entre estas dos disciplinas para georeferenciar la información estadística y proporcionar un tratamiento estadístico a la información sobre la Geografía y el medio ambiente en el territorio nacional. Además, la información geográfica sirve de insumo indispensable para realizar levantamientos en campo de encuestas y censos.

La información estadística oficial debe observar una serie de principios y requisitos para alcanzar la más alta calidad y oportunidad, siguiendo en todas sus etapas –desde su planeación, recolección, publicación y posterior resguardo– las metodologías más avanzadas reconocidas internacionalmente. Debe, asimismo, proteger la confidencialidad de los datos de los informantes y ser de acceso equitativo/imparcial para que la ciudadanía pueda ejercer su derecho a la información pública. Estas reglas están plasmadas en los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, los cuales fueron aprobados por unanimidad en la Asamblea General de las Naciones Unidas el 29 de enero de 2014. Estos principios también han sido adoptados por la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG) y, por tanto, rigen el trabajo cotidiano del INEGI, que tiene entre sus objetivos adherirse estrictamente a los mismos.

Para llevar a cabo sus funciones, el Instituto ha desarrollado una serie de programas para obtener información que, de manera tradicional, se ha clasificado en censos, encuestas y registros administrativos, así como aquéllos que hacen uso de una combinación de estos instrumentos y de diversas técnicas de análisis, como las Cuentas Nacionales y los Índices de Precios. En el aspecto geográfico, lleva a cabo la producción de cartografía, la cual refleja aspectos físicos del territorio nacional.

Si bien es una institución que requiere conocimientos muy especializados en temas estadísticos y geográficos, su trabajo se halla muy alejado de ser un ejercicio meramente teórico o intelectual, pues este conocimiento se aplica, en la práctica, mediante complejos operativos de campo que requieren planeación e implementación logística para realizarse en todo el país, movilizando en ocasiones grandes contingentes de personas. Tal es el caso del Censo de Población y Vivienda, que requerirá prácticamente un ejército de 200,000 personas para su levantamiento en la edición de 2020.

Aunado a que el INEGI hace uso extensivo de las metodologías más avanzadas, equipos de cómputo y tecnología de vanguardia, la calidad de su trabajo reside, al final, en la preparación y experiencia de su personal en todos los niveles de la estructura. El reclutamiento de éste, con conocimientos previos en las diversas áreas de su especialización, se complementa con la información y capacitación que se transmite a los de nuevo ingreso, los cuales se van desarrollando conforme se desempeñan en sus puestos por un sistema de profesionalización, lo que resulta en una gran especialización y estabilidad laboral interna.

La información producida por el INEGI conforme a las reglas o principios expuestos queda a disposición de todo el público, tanto gobiernos como individuos. Es un bien público que se puede utilizar de muy diversas maneras conforme a las necesidades de los usuarios. Está disponible para todos en México y en cualquier lugar del mundo, es útil para organismos internacionales y para empresas mexicanas y extranjeras sin distingo.

Además, hay otra vertiente fundamental de información estadística referida a las políticas públicas: la información estadística oficial, la cual cumple con una serie de características de calidad y representa un insumo indispensable para nutrir las políticas públicas de los gobiernos, ya que les da a conocer los datos duros de las realidades con las que trabajan y que constituyen los objetivos de sus políticas de gobierno, sean sociales o económicas, incluso para prevenir o atender desastres naturales. La información es punto de partida indispensable para conocer la realidad y, por ello, para poder incidir en ella. Una política pública realizada con información defectuosa o inexistente está condenada, cuando menos, a la ineficiencia, si no es que al fracaso.

Asimismo, además de apoyar la planeación y realización de políticas públicas, los datos producidos por el INEGI tienen un efecto trascendente para la democracia del país, ya que al referirse a temas relevantes en el ámbito social o económico –que por definición son temas de gobierno–, la sola publicación de un dato, incluso muchas veces sin requerir mayor análisis posterior, implica una evaluación de determinada acción de gobierno. Cifras que indiquen que cayó el crecimiento económico, se mantuvo el nivel de desempleo, aumentó la inflación o se incrementó el crimen, por ejemplo, se convierten en juicios de la actuación exitosa o deficiente de un gobierno.

Es por esto que si las mediciones las realizan los responsables de las políticas públicas, surge un conflicto de interés automático. También puede ser la causa de descalificaciones a la agencia productora de la información cuando ésta presenta datos contrarios a lo prometido por los encargados de dichas políticas.

Sin embargo, los beneficios de contar con este tipo de información van más allá de evaluar los programas de gobierno, ya que también permiten formular y proponer políticas públicas tanto a individuos como a partidos políticos, plantear cambios e incidir en su implementación, así como votarlas. En otras palabras, las estadísticas oficiales son un requisito indispensable para participar efectivamente en los procesos democráticos de un país, que amerita ser considerado como un elemento consustancial a lo que constituye una democracia funcional, misma que incluye, pero no se limita, a las formalidades del voto y la existencia de partidos políticos.

En consecuencia, aunque relacionados y complementarios entre sí, podemos identificar dos roles primordiales que lleva a cabo el INEGI: uno técnico, consistente en producir información de calidad para reflejar la realidad en temas relevantes, conforme con una serie de estándares y oportunidad; otro, político, mediante su autonomía garantizada por medio de un estatuto legal que hace posible la participación ciudadana informada en los procesos políticos del país.

Riesgos y vulnerabilidades

Aunque los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales señalan que la producción estadística deberá obedecer sólo consideraciones de carácter profesional, excluyendo las de tipo político, que los principios deberán ser reconocidos por las normas legales de cada Estado y, a pesar de la unanimidad que manifestaron los países en la Asamblea General de las Naciones Unidas para adoptarlos, todavía son relativamente pocos los países que los consagran en sus leyes y menos los que establecen un estatuto de independencia claro para su oficina de estadística. México se une en este caso a países como Gran Bretaña y Noruega, y tiene el liderazgo en el continente americano sobre este aspecto.

En los últimos años, en todo el mundo se han presentado casos de atentados abiertos de gobiernos contra sus oficinas nacionales de estadística y éstos no han sido privativos de países en vías de desarrollo. Siempre está presente el riesgo de que un gobierno intente cambiar una realidad que no es de su agrado o presione para que la información estadística se levante de forma tal que beneficie sus intereses. Una selección de casos que a continuación se exponen brevemente nos muestra este fenómeno.

En Argentina, que contaba con una de las oficinas de estadística más acreditadas del continente, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner sustituyó a su director general y a buena parte del personal especializado por simpatizantes de su régimen, quienes pronto empezaron a producir cifras sobre inflación que eran poco creíbles, con el doble objetivo de obtener condiciones favorables para sus préstamos al exterior y engañar al pueblo argentino sobre su desempeño. El descrédito fue inmediato. El Fondo Monetario Internacional (FMI) desconoció la validez de las cifras y la revista internacional The Economist dejó de usar los datos provenientes del gobierno.

En Grecia, el gobierno llegó al extremo de establecer procedimientos judiciales por traición a la patria al exdirector general de la oficina estadística, Andreas Georgiou, por el pecado de haber dicho la verdad sobre el tamaño del déficit presupuestal del gobierno griego, al ajustarse a la metodología internacionalmente aceptada y que le requería usar EuroStat, la agencia estadística de la Unión Europea. Georgiou elevó las estimaciones de deuda pública y déficit presupuestal, cifras con que de manera flagrante el gobierno había pretendido engañar a sus pares europeos y ante los que acudía a pedir ayuda monetaria para salir de la crisis económica en que se encontraba. En una malévola ironía, el gobierno griego ha seguido usando las cifras y metodología de Georgiou al tiempo que continúa persiguiéndolo legalmente.

En Estados Unidos, el gobierno de Donald Trump trató sin éxito de que se añadiera una pregunta sobre ciudadanía de la población en el Censo de Población y Vivienda a levantarse en 2020. Aparte de las posibles intenciones políticas de la pregunta, su inclusión habría dado por resultado una tasa de respuesta mucho menor de la población inmigrante, lo que –a su vez– habría incrementado los costos de buscar y entrevistar a las personas directamente, ya que el Censo de Población en Estados Unidos se realiza, en principio, por correo. Por fortuna, esta pregunta no prosperó ante la oposición de expertos y de la Cámara de Diputados.

En Canadá, donde la oficina estadística Statistics Canada tiene un gran prestigio local e internacional, el gobierno conservador de Harper trató de reducir el tamaño del cuestionario del censo alegando (sin ninguna consideración por la técnica estadística o la comparabilidad de los datos a lo largo del tiempo) que incluir todas las preguntas que previamente habían sido consideradas constituían una invasión a la privacidad de los ciudadanos. La gran tradición de una de las oficinas considerada como de las mejores del mundo no impidió que un gobierno tratara de imponerle una decisión política sobre una cuestión técnica.

Estos casos y muchos más en el orbe1 ponen de manifiesto la necesidad de contar con un marco legal que proteja tanto la producción como la publicación de información. Aunque esto es una medida recomendable y deseable para las actividades de las oficinas nacionales de estadística, siempre queda el riesgo de que los gobiernos ejerzan presión o represalias de diversas formas contra las agencias productoras de información.

Estos riesgos se pueden agrupar de la siguiente manera:

  • 1. Descalificar la veracidad de la información. Va acompañada de la substitución de la misma por información alterna. Son las fake news tan de moda, que pueden servir para atribuir la misma calidad de falsedad a los datos producidos conforme a la metodología adecuada. Una versión disminuida de ésta sería poner en duda la importancia de la información para analizar una realidad. En todos los casos se niega proporcionar las fuentes, metodología y los resultados del supuesto ejercicio estadístico alterno. Al presentarse los resultados del Censo de Población y Vivienda de 1990, varios alcaldes del país no aceptaron las cifras de población del INEGI por considerarlas más bajas de las que ellos supusieron o convenía a sus intereses. En todos los casos se les ofreció revisar las cifras mediante recorridos en campo de una muestra de manzanas con objeto de comparar los resultados. Esto no lo aceptó ningún alcalde ni se presentaron levantamientos alternos que pudieran contradecir las cifras del INEGI, las cuales prevalecieron como oficiales y se comprobó su congruencia con numerosos ejercicios estadísticos posteriores.
  • 2. Información producida por otros actores. Durante 2018 en Puerto Rico, el gobernador recién renunciado (aunque por otros motivos), Ricardo Roselló, intentó desaparecer la oficina de estadística local anunciando que la producción de ésta se encargaría a contrataciones privadas. La reacción local tanto política como académica y de los medios de comunicación, más la presión internacional lograron detener el intento. En México, la LSNIEG reconoce a la estadística producida por el SNIEG calidad oficial y, en su artículo 59, señala como facultad exclusiva del INEGI realizar los censos nacionales, integrar el Sistema de Cuentas Nacionales y elaborar los Índices Nacionales de Precios. Incluso prohíbe el uso de las denominaciones censo nacional y cuentas nacionales en cualquier caso distinto al INEGI.
  • 3. Reducciones presupuestales. El peligro de limitar las actividades de una agencia productora de información mediante una reducción a su presupuesto siempre está presente en cualquier país del mundo. Por lo general los presupuestos son aprobados anualmente en un proceso que se desarrolla entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. Cuando hay un control del segundo sobre el primero, se incrementan de manera desproporcional los riesgos de que el presupuesto pueda utilizarse con fines políticos.

En México la LSNIEG señala en su artículo 83 que el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal en que deban realizarse los censos nacionales, las cuentas nacionales y los índices nacionales de precios deberá contemplar recursos suficientes para que el INEGI los lleve a cabo. Esta disposición asegura legalmente, cuando menos, considerar estos programas en la discusión del presupuesto, aunque no define (no es posible hacerlo porque la varianza de costos en el tiempo y el mismo desarrollo de las metodologías impide preverlo) el significado de lo que constituiría una suficiencia para llevar a cabo estos programas. Además, deja fuera otros de gran importancia para el país, como la medición periódica del empleo o las encuestas de victimización, por mencionar algunos ejemplos.

  • 4. Nominaciones políticas para puestos directivos. El artículo 69 de la LSNIEG señala los requisitos para ser miembro de la Junta de Gobierno del INEGI, que incluye ser profesional distinguido en materias relacionadas con la estadística, la geografía o la economía y haber ocupado durante cinco años, al menos, algún cargo de alto nivel en los sectores público y privado, o ser un académico renombrado en dichas áreas. Estos nombramientos son propuestos por el Ejecutivo y aprobados por el Senado, así como escalonados en el tiempo, permitiendo una continuidad de carácter técnico en los trabajos de la Junta de Gobierno y evitando que todos sus miembros cambien al mismo tiempo.
  • 5. Suprimir la autonomía mediante un cambio en las leyes será –quizá– el riesgo menos probable de afrontar, ya que implicaría un gran desgaste político para quien lo promoviera y, además, requeriría mayorías legislativas difíciles de lograr para cambiar la Constitución.

Estos son los riesgos, los daños serían inconmensurables. El primer afectado sería el país en general, al no contar con información útil, lo que afectaría de manera directa la capacidad de los individuos de actuar en muchos aspectos de su vida, pero también del gobierno, pues perdería efectividad en sus programas al no contar con información confiable. También dañaría la confianza de organismos internacionales e inversionistas nacionales y extranjeros. El desprestigio del país sería inmediato porque la realidad no se puede ocultar en esta época tecnológica y la información que se suprime en una fuente tiende a aparecer en otra. La realidad se distingue por su terquedad en hacerse presente. El peor daño sería al proceso democrático, al negar a sus ciudadanos el conocimiento de lo que sucede en el país, con la aparejada restricción a sus derechos que esto ocasionaría.

La defensa de la propia institución ante este riesgo se funda en producir información con calidad, en su comunicación y explicación al público, así como en un trabajo cercano con las instancias gubernamentales de todo tipo para esclarecer los programas y atender sus necesidades de información. La cultura y los protocolos internos de trabajo del INEGI abonan en este sentido, ya que los resultados de los ejercicios estadísticos y geográficos tienen un tratamiento exclusivamente técnico, en el que participan numerosas personas en su elaboración. Los datos previos a su publicación no se analizan ni someten a voto en la Junta de Gobierno, sólo se publican al cumplir los requisitos y las etapas señaladas por la metodología. Los primeros y últimos auditores de los programas son los múltiples técnicos que participan en su realización.

Podemos decir, sin exagerar, que en México se ha construido un Sistema de Información Estadística y Geográfica con el tiempo y esfuerzo de cientos de miles de personas, el cual proporciona al país información de calidad, por tanto veraz, de manera oportuna, que refleja la realidad y nos sirve, además de satisfacer nuestros requerimientos personales, para gobernar al país con eficiencia bajo un sistema democrático. Preservarlo es obligación de los gobiernos y tarea de los mexicanos.

* Vicepresidente miembro de la Junta de Gobierno del INEGI (2008-2018) y Presidente 2017-2019 de la Asociación Internacional para las Estadísticas Oficiales (IAOS). Este trabajo es responsabilidad del autor. Las opiniones expresadas aquí pertenecen exclusivamente a él y no reflejan necesariamente los puntos de vista oficiales del INEGI.
1 El tema de la independencia de las oficinas de estadística es una de las preocupaciones recurrentes en los principales foros internacionales como la UNSC y los congresos del Instituto Internacional de Estadística. La Asociación Internacional para las Estadísticas Oficiales (IAOS, por sus siglas en inglés) organizó en París un seminario sobre este tema en septiembre de 2018, con la asistencia de 66 estadísticos oficiales de más de 40 países. Los documentos de esta sesión, que incluyen el análisis de estos y otros casos, pueden consultarse en: https://www.iaos-isi.org/index.php/latestnews/233-special-meeting-on-nsos
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