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lunes 20 de enero de 2020

Productividad legislativa

Publio Rivera*

Como lo hemos observado en múltiples ocasiones, incluso escrito en alguna de ellas: “la lógica del derecho atiende la lógica del comportamiento político y la lógica de la política atiende a la lógica del comportamiento social”. En tal sentido, el resultado del trabajo legislativo en las Cámaras del Congreso, necesariamente estará seguido del devenir político y, sobre todo, de la efervescencia social que procede a un nuevo gobierno.

De acuerdo con el contexto planteado, podemos ver que el Poder Legislativo de la Federación ha llevado a cabo un proceso intenso de reformas, que, sin hacer un análisis al respecto, la numeraria refleja una alta productividad en el ámbito legislativo.

Sin embrago, vale la pena reflexionar si la expedición per se de un amplio catálogo de decretos justifica la productividad del Poder Legislativo o, si bien, de manera independiente a la numeraria respecto de la producción normativa, el Congreso General atiende a diversas funciones que no se reproducen específicamente en textos normativos –no obstante algunos decretos (cpeum, Art. 70).[1] Con todo, el cumplimiento de las funciones que, en ejercicio de dichas facultades, el Congreso o los legisladores ejercen, no siempre se contabilizan en la numeraria y tienen una importancia relevante en el quehacer congresual.

En ese sentido, el tratadista español, Carlos de Cabo Martín, refería (en cita de F. Laporta, sobre la reforma constitucional) “que a medida en que se avance en su estudio, llega un momento en el que necesariamente, se rebasa el mundo del Derecho y se entra en el de lo político; asimismo, defendía el hecho de que el constitucionalista tope con la realidad política no es algo excepcional sino habitual y, por tanto, no es tampoco algo de lo que deba huir.” (De Cabo, 2003 p. 13).[2]

En otra idea relacionada con el cambio constitucional y la permanencia del Derecho, establece una serie de premisas en torno a cómo influye el tiempo en los procesos de formación normativa y éste determina su duración en razón de su vínculo con lo político, de esta manera refiere que:

  1. Se entiende que tiempo y derecho tienen una interrelación compleja, en cuanto, junto con otros elementos, forman parte de un todo, y es a partir de la manera en que se insertan en el “todo” como adquiere sentido cada una de las partes.
  2. El tiempo no aparece como continuidad sino como discontinuidad, es decir, no como presencia contemporánea, simultánea y al mismo nivel de desarrollo de los elementos del todo, sino como articulación entre ellos a partir del tiempo propio de cada uno, lo que rompe con toda idea de secuencialidad en el derecho, implícita, en distintas formas, tanto en el historicismo como en el iluminismo jurídicos.
  3. En consecuencia, esa interrelación es, desde diversos puntos de vista, variable y, además, no impuesta, sino “manejable” en cuanto a los efectos del tiempo; en el derecho se relativizan a la síntesis –y no separación– entre lo subjetivo y lo objetivo, vinculada a la articulación –y no separación– entre naturaleza e historia.

Todo lo cual lleva al entendimiento del tiempo como cambio, es decir, como tiempo histórico en el que el derecho se asienta históricamente, lo que supone admitir que no todo tiempo es significativo para el derecho. O, lo que es lo mismo, que el derecho no existe en todo tiempo y, por tanto, que no puede aceptarse el supuesto que está en la base del axioma ubi societas ibi ius. Porque el derecho no es inmanente a toda sociedad, aunque tampoco es trascendente a ella, sino que sólo es propio de determinadas sociedades, de determinado tiempo histórico. Resulta, pues, que el derecho carece de historia, pero es un producto histórico. Carece de historia en el sentido de que no tiene un proceso autónomo de desarrollo (sino dependiente de todo ese complejo interrelacional antes advertido) pero es un producto histórico porque surge y se desarrolla sólo en tiempos determinados.[3]

Lo anterior es trascendente dado que, justo en la época en la que nos encontramos, parece que la producción normativa atiende de manera específica al devenir de la política y, por tanto, al periodo de efervescencia social que se vive, mismo que fue apropiado con oportunidad por el gobierno de la República.

Por ello, es importante hacer un balance sobre la producción normativa y, sobre todo, destacar qué se espera de ello, porque una cosa es la producción normativa, propia del Congreso de la Unión y otra la aplicación que, a partir de ésta, lleve a cabo el Poder Ejecutivo y los sujetos obligados a su cumplimiento, ya que de ello también dependerá el éxito de la política y generará el cambio social esperado con la norma expedida como parte de un proceso del establecimiento de un nuevo régimen de gobierno que se ha denominado la “Cuarta Transformación” de la vida pública de México.

Numeraria de asuntos aprobados en el Pleno del Senado de la República durante el primer año de ejercicio legislativo de la LXIV Legislatura (1 de septiembre de 2018 al 30 de abril de 2019)

Como podemos observar, la producción legislativa es muy extensa, destacando las reformas constitucionales (seis) y los decretos de expedición de nuevas leyes (siete), toda vez que en ellas se encuentra reflejada la Agenda Legislativa impulsada por el Gobierno de la República. Sin embargo, es importante el papel que ha desempeñado el Senado de la República, ya que, de acuerdo con su conformación pluripartidista, el presidente no cuenta con la mayoría parlamentaria que le permita –con apoyo de su grupo parlamentario– llevar a cabo las reformas constitucionales y nombramientos de funcionarios de los órganos del poder púbico y de los órganos constitucionales autónomos que requieren la mayoría calificada de las dos terceras partes.

En ese sentido, el lugar del Senado en la presente Legislatura cobra relevancia porque es aquí donde se establece un verdadero contrapeso frente al ejercicio del poder político, a diferencia de la conformación que actualmente tiene la Cámara de Diputados, desde donde se han impulsado diversas reformas, que sin demérito de su proceder, en muchas ocasiones son cuestionadas por no contar con un aval de todas las fuerzas políticas representadas en ella, debido a la conformación mayoritaria de los grupos parlamentarios afines al presidente de la República.

Senado de la República

Ante ello, la reforma que ha sentado un precedente fundamental en la construcción de las mayorías calificadas sin duda fue el amplio consenso logrado en la aprobación de la Guardia Nacional, reforma que marcó un hito en la configuración de una política de seguridad pública sin antecedentes en los últimos años, donde se habían intentado –sin éxito– diversas reformas en la materia, y que había traído como consecuencia el debilitamiento del sistema de seguridad pública.

Con la Guardia Nacional se instituye la formación de un cuerpo de seguridad pública de carácter civil, que haga frente a las amenazas del crimen organizado y ayude al Estado a frenar la ola de violencia que ha tenido inmersa a la población en la desesperación desde hace más de una década. Con ello se expidieron tres leyes fundamentales para lograr la coordinación institucional entre todas las instancias de seguridad pública de la federación, las entidades federativas y municipales, las cuales habrán de actuar bajo protocolos homologados y acordes con la Ley para el Uso de la Fuerza; habrá además un registro de detenciones que permitirá a las autoridades y la población dar un seguimiento puntual de éstas y se logre evitar violaciones a derechos humanos.

En el mismo sentido, las reformas en materia de extinción de dominio y las referentes a la prisión preventiva oficiosa (esta última cuestionada socialmente) se han instituido para servir como herramientas en el control de los hechos delictivos relacionados con el crimen organizado y aquellos que más afectan a la sociedad, y por los que, no obstante su detención, en muchas ocasiones se encontraban elementos que permitían la puerta giratoria, por lo que la sociedad tenía una mala percepción de la justicia, pues los presuntos delincuentes salían libres sin sentencia condenatoria.
Por otro lado, el impulso de la reforma educativa se muestra como un punto de conexión para lograr el restablecimiento del tejido social, mediante el impulso a la calidad de la educación, la investigación científica y el desarrollo de los jóvenes.

En el mismo tenor, se aprobaron las reformas en materia de paridad, que tienen como finalidad lograr el empoderamiento de las mujeres y su fortalecimiento en el sector público, en todos los niveles y ámbitos de gobierno.

Nombramiento de Marcelo Ebrard como secretario de Relaciones Exteriores

Para el fortalecimiento de la democracia participativa y deliberativa, se logró una importante reforma constitucional que garantice la participación del pueblo en la vida democrática, con reglas claras e imparciales, al reconocer expresamente el derecho de la ciudadanía a revocar el mandato del Presidente de la República y de los titulares del Poder Ejecutivo de las entidades federativas, cuando éstos hayan perdido la confianza de sus electores.

Por último, ha correspondido a esta legislatura aprobar diversos instrumentos internacionales para alcanzar el desarrollo económico y social de la población mexicana, en especial el pronunciamiento del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá (t-mec), cuyos principales elementos son: conservar un sistema sustentado en reglas que dé certidumbre al comercio y los flujos de inversión entre México y sus socios de la región; mantenerse inmerso en la dinámica comercial internacional, asegurando su participación en las cadenas de producción regional y global; actualizar y modernizar una serie de reglas de origen, a fin de ubicar a los exportadores mexicanos en igualdad de condiciones frente a otros tratados de los que Estados Unidos y Canadá forman parte; conservar su competitividad como una economía exportadora, en el sector agroalimentario y manufacturero; asegurar un acceso preferencial para los productos mexicanos; evitar que Estados Unidos pueda imponer restricciones de temporalidad a la exportación de productos agrícolas de origen mexicano, un elemento que le brinda garantías al sector exportador agrícola y, fundamentalmente, mantenerse como un destino atractivo para la inversión extranjera directa, sobre todo de Estados Unidos y Canadá, al otorgarle certidumbre a estos flujos mediante la adquisición de compromisos y garantizando su cumplimiento con mecanismos efectivos para la solución de controversias.

Conclusiones

Como lo expresaba al inicio, el periodo de reformas impulsadas por el Gobierno de la República y de las que el Senado ha sido pieza clave en la construcción de acuerdos para ello, son el principal elemento para que el gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y municipios trabajen de manera coordinada con el fin de alcanzar el progreso social.

El Senado ha jugado un papel como defensor de la soberanía y del pacto social, al ejercer sus funciones de contrapeso al poder político que, por naturaleza constitucional, le corresponde.

La agenda legislativa aún tiene muchos pendientes, el reto para los grupos parlamentarios es mantener la ruta del diálogo y construcción de acuerdos que ha imperado hasta ahora, no obstante que en la elección de la persona titular de la Comisión de Derechos Humanos, se vio la fragilidad que supone la falta de acuerdos y la imposición de mayorías sin escuchar la disidencia. El reto de un parlamento en un país democrático es mantener el Estado de derecho y la legitimidad de sus actos mediante el respeto irrestricto a la Constitución, la ley y la pluralidad representada en el seno de sus cámaras, como es el caso del Senado.

* Consultor especializado en asuntos constitucionales, parlamentarios y de gobierno. Actualmente se desempeña como Secretario Técnico de la Comisión de Puntos Constitucionales del Senado de la República, lxiv Legislatura.

[1] Cfr. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. [Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: “El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto”)].
[2] De Cabo Martín, Carlos (2003). La reforma constitucional en la perspectiva del sistema de fuentes del derecho. Madrid: Ed. Trotta, p. 13.
[3] De Cabo. Op. cit. pp. 20 y 21.

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