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viernes 19 de abril de 2019

Para la sobrevivencia de los OPLE

Dora Rodríguez Soriano*

A raíz de la reforma político-electoral de 2014, se define un nuevo esquema del sistema electoral mexicano, integrado por un Instituto Nacional Electoral como una instancia que normaría, planearía, coordinaría, daría seguimiento y evaluaría las acciones orientadas a la organización de los procesos electorales federales y locales con los organismos públicos locales (OPLE).

Con este nuevo esquema se han organizado procesos electorales locales desde 2014-2015 y las elecciones locales concurrentes con las federales 2017-2018, de tal forma que podemos realizar un primer balance de los resultados que ha dado esta nueva modalidad de organización electoral en nuestro país e identificar algunos de los retos que impone en un contexto en el que se ha colocado, en la agenda legislativa de la Cámara de diputados y diputadas, una inminente reforma político-electoral.

Tres son los elementos relevantes que propongo revisar:

1) Por una parte, la integración de los OPLE por el INE, en un esquema transparente y objetivo y a partir de convocatorias públicas que permitieron que los consejos de estos organismos quedaran alejados de los intereses de los partidos políticos locales, que anteriormente tenían esta facultad, lo que en no pocos casos llevó a un reparto de cuotas entre las fuerzas políticas representadas en los congresos locales.

La convocatoria pública emitida por el INE delineaba los criterios para la selección de las y los consejeros electorales que integrarían los OPLE: contar con un perfil profesional adecuado (estudios de licenciatura con un mínimo de antigüedad de cinco años después de haber obtenido el grado); demostrar un dominio aceptable de conocimientos generales y básicos en materia electoral mediante un examen que fue aplicado por el Ceneval, y demostrar tanto capacidad de expresión escrita bajo presión en temas electorales, como verbal, a través de una entrevista difundida nacionalmente bajo un guion de una comisión de consejeros y consejeras electorales del INE. En su conjunto, este procedimiento se basó en los méritos, conocimientos, competencias y habilidades que cada aspirante demostrara. Y sin lugar a dudas, permitió integrar consejos electorales locales con las mejor calificadas y calificados, quienes debieron poner de manifiesto que poseían las credenciales para desempeñar sus funciones, distanciados, en su mayoría, de las filias, fobias e intereses partidistas.

Es importante señalar que el procedimiento de selección ha sido en extremo competido y que ha participado un mayor número de hombres (dos por cada mujer); de 2014 a 2017 participó un total de 7,690 aspirantes, 2,819 mujeres y 4,871 hombres, no obstante lo cual la conformación fue paritaria en todos los consejos. En 2014 se postularon 1,256 mujeres y 2,301 hombres, en total 3,557; en 2015 fueron 792 mujeres y 1,202 hombres con un total de 1,994; en 2016, 77 mujeres y 168 hombres, 245 en total; en 2017 acudieron a la convocatoria 694 mujeres y 1,200 hombres, en total 1,894 postulantes.1

Los actuales integrantes de los consejos electorales locales están bajo el escrutinio del INE, que posee atribuciones para removerlos y sancionarlos en caso de inobservancia de alguna disposición legal que norme su desempeño; asimismo, son vigilados por los congresos locales y también por los órganos de control estatales e internos, ya que se rigen por la Ley de Servidores Públicos, de tal forma que su actuar está en extremo vigilado.

En el mismo sentido, las y los consejeros electorales de los OPLE están restringidos a obtener un salario que les otorga el Instituto al cual fueron designados, y la ley en la materia prevé que solo pueden realizar actividades de docencia, investigación y asistenciales sin devengar pago alguno, y deben limitarse no únicamente al pago sino a las prestaciones que el organismo electoral al que están adscritos pueda otorgarles. En aquellos casos en que no cuenten con seguridad social, deben obtenerla y pagarla por su cuenta.

Esta primera modificación sustancial que le retiró al Congreso local la potestad de designar a los consejeros, generó una respuesta de los representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, en algunos casos, para controlar a través del presupuesto a estos órganos, ya que a la mayoría de ellos no se les otorgó recursos financieros suficientes para organizar los procesos electorales locales atendiendo a las exigencias de calidad emitidas por el INE en sendos acuerdos que contenían los lineamientos que debían regir cada una de las etapas, y que fueron concentrados más adelante en el Reglamento de Elecciones. Ejemplos de esta situación fueron evidentes en 2016 en Puebla, Tlaxcala, Guerrero, Durango y Guerrero, entre otras entidades.2

Esta circunstancia no prevista en la reforma de 2014, que ha colocado a los OPLE en una situación de vulnerabilidad, ha sido un constante elemento de presión que se ha venido utilizando para poner en jaque la organización de los procesos electorales, de tal manera que es imprescindible que en la siguiente reforma en esta materia se establezcan los criterios que deberán atender los gobiernos locales para asignar el presupuesto a los OPLE. Es deseable, incluso, que se fijen los presupuestos desde la Federación y se transfieran ya etiquetados a través del Ejecutivo estatal. Actualmente existen ejemplos de esta forma de transferencia de recursos financieros; tal es el caso de los convenios Afaspe3 que firma la Secretaría de Salud federal con sus similares en las entidades federativas.

Es necesario señalar lo que ha supuesto para algunos OPLE organizar los procesos electorales locales atendiendo los estándares de calidad y meticulosidad requeridos por el INE, con los exiguos recursos que se han aprobado en algunas entidades del país. En este último proceso electoral, no en todos los OPLE se pudo contratar al número de supervisores electorales (SE) y capacitadores asistentes electorales (CAE) que el INE especificó para atender las necesidades de la organización del proceso electoral concurrente de 2017-2018, hecho que repercutió en la coordinación para realizar las tareas asignadas.

Esta precariedad ha generado una gran disparidad en personal y prestaciones sociales entre los OPLE. En el caso de Tlaxcala, cada consejero o consejera cuenta con un auxiliar electoral adscrito a su oficina, que hace las veces de secretaria/o, asesor/a, asistente, conductor, etcétera. El presupuesto aprobado cada año impide que se provea de la cobertura de seguridad social, seguro de gastos médicos o seguro de vida. Cada una de estas prestaciones debe ser cubierta por cada consejero/a con su salario. En el Cuadro se muestran las condiciones en que cada consejero/a, así como el personal que labora en los OPLE, debe desempeñar sus responsabilidades.

En el mismo sentido, es necesario replantear el esquema de contratación de CAE y SE locales, ya que es personal contratado a través de una convocatoria emitida según lineamientos establecidos por el INE, y pagado con los recursos del OPLE, lo que genera una confusión en cuanto a la adscripción e inconformidades en lo que se refiere a los montos de los salarios, pues no siempre pueden ser homologados.

El INE puso en marcha un doble esquema de contratación de personal adscrito al Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN), uno operado y pagado por el propio Instituto, y otro, con el mismo esquema de convocatoria emitida por este organismo federal, en cuyo proceso de selección participan tanto el INE como los OPLE, en el que los salarios son fijados por el Instituto pero cubiertos por los OPLE, y las condiciones de seguridad social de este personal deben ser homologadas a las del personal adscrito al INE. Ello constituye una carga económica para el OPLE, que no siempre puede ser cubierta con los recursos con los que cuenta; en el mejor de los casos, cuando esto es posible, genera inequidad con el resto del personal, cuyo salario y prestaciones no pueden ser homologados a los que el SPEN establece en el Estatuto que rige este tipo de contrataciones.

Las categorías del personal que se contrata por la vía del SPEN, con frecuencia se contraponen a las disposiciones de las leyes electorales locales, que prevén las direcciones, áreas y órganos que deben integrar el OPLE y no consideran las figuras de coordinaciones y personal técnico previstas en el SPEN para estos organismos, otro aspecto que deberá armonizarse en la reforma electoral en ciernes.

Por otro lado, las medidas de seguridad que debe contener la documentación electoral, en particular las boletas, y el acondicionamiento de los espacios destinados a las sedes de los consejos distritales y municipales, así como las bodegas, representan un reto para cubrir los costos que implican con los exiguos presupuestos asignados a los OPLE, sobre todo cuando se renuevan ayuntamientos, elecciones que implican la instalación de consejos municipales en comunidades donde la infraestructura de espacios habitacionales es limitada.

2) Otro aspecto relevante de este nuevo esquema de coordinación de los procesos electorales en nuestro país, ha sido la necesaria pero al mismo tiempo excesiva reglamentación para planear y desarrollar cada una de las tareas, así como los plazos en que deben realizarse, y que, al no cumplirse, desfasan las siguientes actividades. Me refiero concretamente a la aprobación de los formatos que se han de utilizar en la documentación y materiales electorales, incluidas las boletas, que están previstos en el Reglamento de Elecciones y sus respectivos anexos,4 al igual que los materiales didácticos para la capacitación, primero de los SE y CAE, y posteriormente de las y los funcionarios de mesa directiva de casilla.5 Para evitar duplicidad de funciones y establecer los ámbitos de responsabilidad, es necesario simplificar los procedimientos y clarificar las competencias del INE con los OPLE.

3) No menos relevante es la falta de armonización entre la legislación federal y la local, que representa un obstáculo para organizar de manera homogénea los procesos electorales atendiendo a las disposiciones que prevalecen en el ámbito federal. Tal es el caso de las figuras bajo las cuales pueden presentarse las postulaciones, como sucede con la candidatura común en el estado de Tlaxcala.

En relación con la fiscalización de los recursos que erogan los partidos políticos, en algunas legislaciones locales, como en Tlaxcala, la reforma realizada en 2014 por el Congreso local aún da al OPLE y sus consejos distritales y municipales atribuciones en el seguimiento a los gastos de campaña de partidos políticos y candidaturas independientes.

En el mismo sentido, el porcentaje de apoyo ciudadano que debe cubrir un/a candidato/a independiente para obtener su registro, no coincide con los porcentajes previstos en la legislación federal, lo cual en no pocas ocasiones conduce a la presentación de medios de impugnación por la observancia que realiza el OPLE a estas disposiciones locales.

Ante la inminente reforma electoral que impulsará la Cámara de diputados y diputadas, deben tomarse en cuenta estas consideraciones. En principio, es necesario, uno, reconocer la fortaleza de los órganos electorales locales, y dos, fortalecer el sistema electoral definiendo las competencias del INE y de los OPLE para evitar ambigüedad y duplicidad de funciones, y generando un esquema de Servicio Civil de Carrera, pero también un Servicio de la Rama Administrativa homologado al SPEN. Se trata de crear más eficaces mecanismos de supervisión del INE a los OPLE, evitando invadir las atribuciones y autonomía que la ley les reconoce.

En el mismo sentido debe tomarse en cuenta que, para fortalecer la autonomía de los OPLE, debe brindarse el presupuesto destinado a su operación estableciendo los criterios que deberán atenderse en los que, preferentemente, se defina la asignación de recursos financieros, por una parte, y se centralice la producción de la documentación y materiales electorales con un criterio de racionalidad y eficacia en el ejercicio del gasto, por la otra. Esta medida debe prever la homologación de criterios para asignar los salarios y prestaciones de las y los consejeros electorales, así como del personal que labora en estos institutos.

La reforma electoral que está en la antesala para su aprobación implica un ejercicio de réplica y armonización de las legislaturas locales, donde se defina la aplicación del principio constitucional de paridad de género, que debió ser incorporado paulatinamente y de manera reactiva ante los intentos de inaplicación por parte de algunos partidos políticos, puestos en evidencia en los procesos electorales locales de 2015-2016 y 2017-2018.

Adicionalmente, como ha quedado de manifiesto, una de las principales limitantes para lograr la igualdad sustantiva es la inclusión de una norma que prevenga, atienda, sancione y erradique la violencia contra las mujeres en el ámbito político; que prevea una atención integral de este grave problema que limita el ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres, entendiendo por esto la atención a los daños psicológicos, físicos, patrimoniales y económicos, entre otros. Esta norma debe contemplar además sanciones proporcionales a los daños originados y la atención necesaria para repararlos.

* Consejera electoral del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones.
1 Rivera Velázquez, Jaime. 2017. “Del federalismo al centralismo electoral: desempeño de los organismos públicos locales después de la reforma constitucional de 2014”. En Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano. Perspectiva federal y local, coords. Luis Carlos Ugalde y Said Hernández, Integralia Consultores/TEPJF, segunda edición. Consultable en: https://integralia.com.mx/fortalezasydebilidades/FortalezasyDebilidadesDelSistemaElectoralMexicanoPerspectivaFederalyLocal.pdf
2 Murayama, Ciro. 2017 (enero). “Modelo INE-OPLE: un primer balance”, Voz y Voto núm. 287.
3 Acuerdo para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en los Estados (AFASPE), mediante el cual se transfieren recursos financieros e insumos a siete programas que coordina el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud federal.
4 Véase capítulo VIII. Documentación y materiales electorales, pp. 116-127 del Reglamento de Elecciones.
5 Véase capítulo v. Capacitación electoral. Sección Primera. Estrategia de capacitación y asistencia electoral, pp. 91-100 del Reglamento de Elecciones.

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