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Jueves 18 de octubre de 2018

Melodía federalista

Zoé Robledo*

Las elecciones del 1º de julio han abierto la posibilidad de una transformación profunda no solo en el gobierno federal, sino en las relaciones entre los estados y la Federación. En un contexto en el que la falta de democracia, el abuso de poder y la impunidad son la norma en los gobiernos locales, es innovadora la apuesta del gobierno entrante de desaparecer las delegaciones federales para crear delegados únicos de programas de desarrollo integrales. Esta propuesta podría ayudar a solucionar la falta de corresponsabilidad y la discrecionalidad de los gobernadores que sufre nuestro federalismo. Para entender el cambio que se propone, es necesario entender cómo llegamos al momento actual.

Durante la alternancia de 2000, mientras el pluralismo se convirtió en la norma en el nivel nacional, en los estados los gobernadores monopolizaron el poder. La solución propuesta por los mandatarios locales a los nuevos problemas de coordinación entre órdenes de gobierno fue la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), para mí, una reacción lógica de los gobernadores para mantener su control político hegemónico (sostenido muchas veces de manera poco democrática) en sus estados.

A pesar del poder que se les otorgaba a los mandatarios locales y la naturaleza poco transparente y democrática de los acuerdos que se alcanzaban en la Conago, el gobierno de Vicente Fox normalizó esta nueva manera de entender el federalismo. Fox privilegió las transferencias de atribuciones y cedió por completo ante la agrupación de los ejecutivos locales sin entender que, al debilitar su posición, se esfumaría la posibilidad de una democracia local real y efectiva.

El resultado de este nuevo y deficiente arreglo federal fue que no existió una corresponsabilidad entre la Federación y los estados. La primera se convirtió en la principal fuente de ingresos de los segundos, mientras que los gobernadores podían usar sin contrapeso estos fondos y desviarlos para fines electorales.1

El fracaso del federalismo emanado de la alternancia de 2000 es patente. Un ejemplo es el mal uso de los ingresos por los excedentes petroleros destinados a los estados. De acuerdo con el registro periodístico de Dulce Olvera y Daniel Barragán, de 2001 a 2006 la mezcla mexicana de petróleo aumentó de 18.61 dólares el barril a 53.04. Incluso, durante la crisis de 2009 solo bajó a 63.34 y en 2011 rebasó los cien dólares por barril. El presidente Enrique Peña Nieto lo recibió en 105.89 dólares. Ahora está a 68 pesos el barril. De 2000 a 2016, los ingresos excedentes del sector público federal en México sumaron 4,076.3 mmdp, que no se tradujeron en una reducción del déficit público, en menor deuda o mayores ahorros.

Lo que sí pasó desde 2004, fue que los gobiernos estatales se convirtieron en beneficiarios de una parte de la renta de los excedentes petroleros del país. Contradictoriamente, eso significó un estancamiento en las entidades federativas respecto a su recaudación y el anquilosamiento del federalismo fiscal.

La unilateralidad en la responsabilidad fiscal explica muchos de los déficits de que adolece nuestro federalismo. Por ejemplo, el monto que cada entidad recibe debería depender de su recaudación federal participable: si esta bajara, las participaciones bajarían, y viceversa. En la práctica esto no sucede, pues el ramo 23 se asigna mediante voluntad y acuerdo discrecional.

Leonardo Núñez González, investigador de Mexicanos contra la Corrupción, señala que tan solo en 2016, la cantidad de recursos que se asignó por la vía del ramo 23 fue de 247 mil millones de pesos, aun cuando tenía destinados 141 mil millones, es decir, tuvo 106 mil millones de pesos adicionales para repartir (75 por ciento más de lo presupuestado). La comparación del gasto de ese año con respecto al presupuesto asignado en 2018 al programa social que más recibe recursos en el país, Prospera, es de 82 mil millones de pesos.

De acuerdo con el INEGI, a pesar de que los estados tienen facultades para cobrar 23 impuestos, en promedio solo aplican siete. Este desaprovechamiento los ha hecho dependientes de las transferencias de la Federación, que aportan más de 80 por ciento de sus ingresos; ellos apenas recaudan en promedio el 4.5 por ciento de sus ingresos totales.

Por esta razón, Mauricio Merino afirma que “la accidentada renovación del federalismo se ha traducido en un incremento sostenido de los recursos públicos asignados a los gobiernos locales (estatales y municipales), pero no ha resuelto el sistema de competencias ni la contradicción entre los argumentos esgrimidos para favorecer la soberanía de las entidades, ni mucho menos las enormes diferencias que siguen marcando el rasgo principal de la desigualdad municipal de México”.2

Ante lo expuesto, la transformación que se iniciará el 1º de diciembre implica rupturas para generar un régimen federal cuya base son la igualdad y la corresponsabilidad. Por ello, la propuesta de la desaparición de las delegaciones federales en los estados tiene lógica.

El fundamento para la instrumentación de los delegados únicos estatales es, primero, de austeridad. Las delegaciones federales cuestan más de 50 mil millones de pesos anuales, que pueden ahorrarse. Por otro lado, y aún más relevante, la reducción de la opacidad y las arbitrariedades de los delegados actuales. Al menos dos de los procesos de corrupción más lamentables de este sexenio se operaron desde delegaciones federales.

Primero, la “Estafa maestra” por más de siete mil 500 millones de pesos, en la que se comprobó que tres mil 433 millones se entregaron a empresas fantasma. Mil millones de pesos más fueron la comisión para las universidades y el resto sirvió para supuestamente contratar servicios de los que no hay evidencia.3 La segunda fue la operación “Mala cosecha”, orquestada desde Sagarpa para que más de tres mil 500 millones de pesos nunca llegaran a manos de los campesinos beneficiarios.4

Con las nuevas delegaciones no se plantea suplantar funciones, sino coordinar esfuerzos y propiciar entornos donde se coopere no por complicidad o rivalidad, como sucede ahora con los gobernadores y los delegados federales. A pesar de que algunos comentaristas de lo político cuestionen quién podrá más, el gobernador o el nuevo delegado, lamento decirles que no han entendido que la transformación no se hará con la fuerza.

Se critica que los nuevos delegados serán espacios para la opacidad; es así porque no se comprende que las delegaciones estatales forman parte de una nueva gobernanza mexicana que propone eliminar lo inoperante. Los nuevos delegados de programas integrales de desarrollo no serán vicegobernadores, no serán amenaza ni gobernadores paralelos. Para comprenderlo, hace falta pensar democráticamente; dejar de creer que el poder se sustenta en la jerarquía y no desde la horizontalidad. Ha hecho daño creer que la democracia es una y solo una, que no hay posibilidades de dejar de gastar en lo que no ha funcionado.

Los delegados de programas integrales serán una oportunidad para demostrar que con menos se puede hacer más y que no se busca generar nuevos espacios en los que se dispute el control político.

Conclusiones

La transición fue inexistente en los estados. Ante la ruptura de una estructura de control político en 2000, la respuesta de los gobernadores fue unirse para mantener el statu quo. Los gobiernos del PAN, en vez de profundizar la alternancia y la democracia en los estados, se conformaron con el nuevo arreglo promovido por los mandatarios locales.

El nuevo gobierno federal tiene derecho a organizarse de la manera que considere necesaria si su objetivo es romper con los márgenes de corrupción alojados en las delegaciones que están próximas a desaparecer. El desarrollo del sur o del norte no estará al capricho de un gobernador, tampoco será amenazado desde la oficina de la Presidencia; para ello, los nuevos delegados serán el enlace.

Cuando se fundó la Conago no se pensó en el beneficio del devenir político-social del país, sino en el pragmatismo ante el temor de perder atribuciones. Desde ese espacio, se pide respeto a la soberanía estatal, pero se rechaza el desarrollo independiente de los recursos federales y la transparencia en el manejo de los recursos públicos.

Después de 2000, se pensó que se construiría un nuevo modelo político basado en la división de poderes y en la demarcación de competencias que permitiera un mejor flujo y representación social no centrado en figuras locales como los gobernadores, sino en la colectividad y pluralidad institucionalizada.

Hoy existe la posibilidad de replantearse los huecos profundos cavados en nuestro federalismo a partir de las prácticas controladas desde los ejecutivos locales y los delegados que se fortalecen o se flexibilizan según la situación que se viva, el nivel de complicidad y la recaudación que se tenga.

Por todo lo anterior, las nuevas delegaciones de programas integrales de desarrollo tienen como fin último acabar con la opacidad en el manejo de recursos y la coordinación institucional transversal entre niveles y órdenes de gobierno. El objetivo es culminar la melodía que se comenzó a escribir en 2000, eso sí, intentando que la melodía de la democracia mexicana se construya apegada a la realidad, escuchando la voz de los mexicanos y sonando en todos los estados.

Otras fuentes 

Auditoría Superior de la Federación. “Informe general Ejecutivo, cuenta pública 2016”. http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2016ii/documentos/InformeGeneral/IG2016.pdf

“Origen y destino de los ingresos excedentes del Sector Público Federal” Instituto Belisario Domínguez/Senado de la República. http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/handle/123456789/3394

* Diputado federal.
1 Puede consultarse Pacheco Pedraza, Alberto (2008). El desempeño de la Conferencia Nacional de Gobernadores: una instancia de concertación institucional en vías de institucionalización. En Cristina Puga y Matilde Luna (coords.), Acción colectiva y organización. México: UNAM-IIS, págs. 321-342.
2 Merino, Mauricio (2010). Nuevo federalismo, nuevos conflictos. En Soledad Loaeza y Jean-François Prud’Homme (coords.), Los grandes problemas de México, instituciones y procesos políticos, vol. XIV. México: El Colegio de México, págs. 503-529.
3 Véase Animal Político/Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. “La estafa maestra”, 5 de septiembre de 2017. En: https://www.animalpolitico.com/estafa-maestra/
4 Véase Loret de Mola, Carlos. “Mala cosecha, la nueva estafa”, El Universal, 9 de abril de 2018. En: http://www.eluniversal.com.mx/columna/carlos-loret-de-mola/nacion/mala-cosecha-la-nueva-estafa
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