You dont have javascript enabled! Please download Google Chrome!
domingo 16 de junio de 2019

Mantenimiento democrático

Hugo A. Concha Cantú*

Sabemos bien que la democracia es una construcción muy compleja. Lo que no sabemos, o lo sabemos de modo muy circunstancial, es todo aquello que implica su mantenimiento. Y ese desconocimiento puede resultar muy costoso para cualquier sociedad, la que en un momento difícil puede optar por distorsionar el modelo democrático, pensando que éste puede ser adaptado a cualquier coyuntura y de cualquier forma, o bien optar por abandonarlo del todo.

La edificación de los sistemas democráticos llevó muchos años, múltiples luchas y consumió muchas ideas. En América Latina, su establecimiento se dio paulatinamente a lo largo de tres etapas históricas, conocidas como olas democráticas.1 La última de éstas, conocida como la tercera ola de democratización, fue un periodo que se presentó entre la década de los años setenta y principios de los noventa, donde varios Estados se vieron forzados a encarar las demandas de la economía global y la modernización tecnológica, y transitaron de regímenes autoritarios (en varios de ellos gobiernos militares) o semiautoritarios a regímenes democráticos. A partir de la instauración de la democracia, América Latina vivió más de dos décadas de crecimiento poblacional2 y económico3 sin precedentes, así como de mejoras en importantes índices de vida de su población, como la esperanza de vida4 o los ingresos por persona. No obstante, los países de la región no lograron solucionar sus viejos y agudos problemas de desigualdad extrema, con la consecuente pobreza de importantes sectores poblacionales, ni tampoco prevenir el incremento de la criminalidad y de la corrupción.

Es así que con el pasar de los años, amplios sectores de los países latinoamericanos en la actualidad ponen en duda a la democracia y a sus instituciones políticas y económicas, como la mejor respuesta a los desafíos contemporáneos. Estos cuestionamientos no son sólo de índole teórico–académico5 o perteneciente a la opinión pública,6 sino que ya constituyen cuerpos y programas ideológicos en movimientos y partidos políticos encabezados por dirigentes populistas. De esta manera, diversos países de la región, al igual que en otras partes del mundo, viven la instauración de gobiernos populistas que buscan cambios y transformaciones a las leyes e instituciones de distinta índole, ya sea en abierta contraposición a la democracia, o bien basándose en una interpretación de la misma, que cuestiona varios de los mecanismos y cimientos sobre los que se ha edificado.

La democracia constitucional es una de las mayores conquistas civilizatorias de la humanidad. Se trata de una construcción a base de principios, normas e instituciones, que si bien se pueden amoldar a  las diferentes realidades nacionales y hasta regionales, dicha construcción tiene un conjunto de ejes o “piso mínimo” para no perder su naturaleza y funcionamiento básico. Más aún, la democracia constitucional no es un modelo de organización y funcionamiento estatal estático. Es necesario analizar con cuidado sus transformaciones para reconocer cuáles de sus componentes normativos e institucionales requieren ser reconsiderados y replanteados.

El modelo constitucional arranca a finales del siglo xviii como producto del racionalismo ilustrado y las primeras grandes revoluciones sociales (Francia y Estados Unidos), bajo la premisa de establecer un gobierno fundado en los principios de la soberanía popular y el Estado de derecho. Es decir, un nuevo Estado en donde el pueblo fuera el diseñador de sus instituciones políticas y el que tomara las decisiones políticas. Para lograrlo, la idea fue que todos los miembros del Estado, gobernantes y gobernados, fueran regulados en sus conductas y derechos por un conjunto de normas estructuradas a partir de una Ley fundamental, suprema y originaria, la Constitución, creada por el pueblo para dotarlo de rumbo y estabilidad.

Aunque ese primer diseño liberal ha sido perfeccionado de múltiples formas con el pasar del tiempo, su estructura central sigue siendo la misma. El Estado se reconoce legitimado por la soberanía del pueblo, el que a través de sus representantes, democrática y periódicamente electos, crea y adapta sus normas, derechos e instituciones de conformidad con los procedimientos establecidos en su Constitución. De acuerdo con los principios originales de ese modelo liberal, para que la Constitución exista, se entiende que el poder político se estructura y se controla por medio de la separación de funciones (o división del poder) y el reconocimiento y respeto de los derechos humanos.7

En su proceso evolutivo, el modelo constitucional adoptó de manera plena las reglas democráticas para lograr distintos objetivos, como, por ejemplo, que en la idea de “pueblo” se reconozca a  todos los miembros de una comunidad y no sólo a unos cuantos, para que la representación política sea el resultado de elecciones imparciales, competidas y equitativas; para que las funciones estatales se respeten y cumplan escrupulosamente con sus competencias; para que las nuevas leyes o las reformas a las existentes no contraríen a la Constitución y, sobre todo, para que los derechos humanos sean el origen y el fin de toda política pública, y su protección, la primera de las tareas del Estado.

Este ambicioso pero muy deseado modelo de convivencia, denominado democracia constitucional, es la forma más elaborada de ejercicio del poder político jamás puesta en práctica. Sin embargo, en la actualidad este modelo precisa que se reconozcan algunos componentes básicos para su subsistencia y para lograr que cumpla con sus objetivos y enfrente los nuevos retos del siglo XXI. Es decir, requiere conocer lo que se puede y lo que no se puede hacer para su mantenimiento. Esto significa que, además de los dos elementos originales, separación del poder y derechos humanos (ahora con una visión amplia y universal), el constitucionalismo democrático se sustenta en otros cuatro principios, como son: 1) la independencia judicial; 2) la participación y la representación política; 3) la transparencia y la rendición de cuentas, y 4) el control constitucional.

En mi opinión, si alguno de estos elementos falta, la existencia de una democracia constitucional es dudosa. Lo que exista en su lugar, a pesar de pretender utilizar la misma denominación, es un régimen distinto que de alguna manera se levanta fraudulentamente sobre los beneficios y el prestigio de esta estructura social, pero sin respetar los principios y objetivos que la originan y legitiman.

Por estas razones, es fundamental abrir espacios de reflexión y análisis de lo que la democracia constitucional significa hoy en día en el mundo y, de manera particular, en nuestro país, en un momento en el que un nuevo gobierno fuerte en su apoyo y legitimidad, busca una profunda transformación del Estado en su conjunto.

Es innegable la necesidad de que un gobierno de fuerte apoyo popular y de composición mayoritaria, como el encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador, se plantee el objetivo de cambio para resolver eficazmente los grandes problemas de desigualdad, pobreza, corrupción e inseguridad. Pero al hacer esto, es fundamental que  su gobierno y la sociedad en su conjunto reconozcan los componentes básicos de nuestra democracia constitucional, que entre otras cosas, facilitaron su llegada al poder.

La democracia constitucional permite el poder de la mayoría, como sucedió con los resultados electorales de México en julio de 2018, pero también, y de igual importancia, es un sistema que busca limitar ese poder mayoritario para evitar su concentración absoluta y causar agravios a otros grupos minoritarios. En el caso específico del nuevo gobierno, aun cuando el margen de mejora o perfeccionamiento normativo e institucional es enorme y necesario, sus componentes básicos deben reconocerse y protegerse para no perder la dirección de una transformación histórica del Estado, que debe realizarse en los parámetros del modelo democrático y constitucional.

Con estas premisas, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, junto con el Instituto Nacional Electoral, el Instituto Electoral de la Ciudad de México, la Comisión Nacional de Derechos Humanos e IDEA Internacional,8 decidieron organizar un seminario internacional el pasado 29 de abril, que se llamó “Equilibrios continuidades y autonomías: retos de la práctica democrática”.

El objetivo del encuentro fue crear un amplio espacio de deliberación sobre algunos de estos temas que constituyen ejes de nuestra vida democrática, como son la independencia judicial, las autonomías institucionales y los más importantes desafíos contemporáneos a la democracia. Para lograr una deliberación plural y una discusión de alto nivel, se buscó un formato distinto del tradicional en eventos académicos, consistente en presentaciones de expertos y una audiencia receptora. En cambio, este seminario contó con un grupo de 50 connotados especialistas en los temas mencionados, provenientes de distintos ámbitos profesionales, tales como la academia, medios de comunicación, titulares y funcionarios de distintos órganos constitucionales autónomos y oficinas de gobierno, organizaciones sociales y privadas. Este grupo participó activamente a lo largo de tres mesas, planteando sus ideas y comentarios a partir del posicionamiento de cada uno de los temas. Para ello se inició con la presentación, a cargo de un ponente internacional, sobre el tema en el mundo, un comentarista para plantear el contexto mexicano relativo al tema y un moderador para conducir la discusión con todos los participantes.

En lo referente a la independencia judicial, se expuso con claridad cómo el principio de la independencia judicial es un elemento necesario para garantizar la existencia de un Estado de derecho, como el baluarte más importante que lo posibilita y lo protege. Sin jueces independientes, los intereses más poderosos –sean políticos o económicos– son los que aplican las normas, a su antojo y discreción. Un poder judicial autónomo frente al exterior, pero también compuesto en su interior por un cuerpo de magistrados y jueces independientes y profesionales, garantiza la aplicación imparcial del derecho. El Estado requiere de esa manera, contar con ese importante actor que mantenga el sentido de la Constitución y del resto de las normas jurídicas, aunque en esa acción en ocasiones resuelva en contra de los intereses coyunturales del gobierno.

Para que la independencia judicial sea una realidad, el Poder Judicial tiene que contar con mecanismos políticos (nombramientos, subordinación y jerarquía interna, seguridad), profesionales (concursos, formación, promociones), administrativos (adscripciones, disciplina, condiciones de trabajo), presupuestales (remuneraciones) y normativos. Asimismo, en la actualidad, el fenómeno de la gran corrupción amenaza también la actuación de los jueces, por lo que el principio debe de ser repensado para contar con mecanismos que también protejan a los jueces contra ese cáncer social.

Se habló de la necesidad de que en México se reflexione sobre todos estos factores que materializan la independencia judicial, pues muchos de los mismos se encuentran debilitados o inexistentes, así como también existe un factor de peligrosa cercanía con el poder político, que busca condicionar sentidos y criterios interpretativos a la situación política prevaleciente. Cuando estos impulsos provienen de los altos niveles en una estructura altamente jerarquizada, que hace lo necesario para homogenizar conductas y acciones de manera disciplinaria, toda la función judicial se pone en riesgo. Los jueces deben entender la alta función social que tienen encomendada como una función contra–mayoritaria, con el objetivo de aplicar la Constitución.

Se señaló que la polarización y el conflicto político no son per se señales antidemocráticas. Al contrario, son señales de salud democrática, siempre y cuando éstas no atropellen a las instituciones, y se queden simplemente como el ejercicio de expresiones naturales en una sociedad plural. Son precisamente los jueces independientes los actores clave para mantener ese ejercicio y asegurar que eso suceda. De esa manera, la independencia judicial no sólo se refiere a la protección de los derechos de los jueces sino, en última instancia, a la protección de todos los derechos de las personas que forman parte de una sociedad.

Un serio problema que existe en México es que el Poder Judicial no ha sabido convertirse en una autoridad socialmente legítima y cuenta con un elevado nivel de desconfianza. Por lo tanto, requiere fortalecer su cercanía con la ciudadanía mediante mejores canales de comunicación y vinculación, la difusión de la evaluación de su trabajo y el fortalecimiento de su profesionalización, para ser apoyado en su importante función y, al mismo tiempo, ser defendido cuando otros intereses buscan debilitarlo.

En el tema de las autonomías institucionales se habló del surgimiento de la idea de separar las funciones del poder político como una forma de mejorar la especialización de funciones y, por tanto, la eficacia del Estado, pero también y de manera preponderante, como una forma de controlar al poder político mediante su desconcentración. Esta misma razón original del siglo XVIII, es la que explica la existencia de numerosas áreas de autonomía institucional en el siglo XXI, como una forma contemporánea de llevar a la práctica la separación de funciones o división del poder.

En este sentido, el surgimiento de órganos constitucionales autónomos obedece a tres diferentes razones: 1) la omisión de funciones especializadas por parte del Estado; 2) la desconfianza de que ciertas tareas de importancia sean politizadas por el gobierno en turno y por tanto requieren de mecanismos que las doten de imparcialidad, y 3) la lucha entre los poderes políticos, el Ejecutivo y el Legislativo.

Los participantes, sin embargo, coincidieron en que se debe avanzar en una mejor regulación constitucional de los mismos, pues la proliferación que tuvieron en tan sólo unos años ha llevado a problemas como los siguientes: la dispersión en sus funciones y sus mecanismos de integración; la falta de transparencia en la actuación de varios de éstos y su consecuente lejanía con la ciudadanía; la ineficacia en la actuación de algunos de ellos, así como la falta de controles y rendición de cuentas efectiva. Más aún, se señaló que los órganos constitucionales cuentan con diferentes grados de autonomía, lo que genera realidades muy diversas y problemáticas específicas.

Se coincidió en que la autonomía fundamental para estos órganos es la funcional, y que ésta debería ser protegida de manera contundente en las disposiciones constitucionales. Existen numerosos ejemplos de órganos constitucionales que aunque no tienen una autonomía plena –ya sea administrativa, presupuestal o hasta política–, han sabido actuar de forma independiente, cumpliendo exitosamente con sus objetivos.

De manera específica, un connotado participante planteó que el origen de la necesidad de generar autonomías en México está enraizado en la falta de un servicio profesional de carrera, que haya podido crear un servicio público eficaz, independiente, profesional, especializado y responsable. Por este motivo, el camino a seguir en el análisis de que hay que modificar o rediseñar los órganos, en realidad se cruza con la necesidad de generar este tipo de profesionalización burocrática de alto nivel.

La discusión final sobre los desafíos de la democracia nos debe llevar a varias reflexiones, no como conclusiones sino, al contrario, como el inicio de una nueva forma de analizar y debatir el rumbo del constitucionalismo democrático mexicano.

En primer lugar, entender que la democracia no es un ideal por alcanzar. Es un proceso continuo de mejoramiento de ciertas instituciones, procesos y normas para fortalecer el ejercicio de los derechos de una pluralidad frente a los retos emergentes.

En segundo término, valorar los esfuerzos democráticos en México y lo que éstos han logrado en la construcción de instituciones y normas que hoy nos dan estabilidad y la posibilidad de mejoría. Si bien es necesaria la búsqueda de mejores y más justos y equitativos mecanismos de convivencia, también son fundamentales las instituciones independientes que protegen el funcionamiento básico de las funciones estatales y de protección de nuestros derechos.

Una necesidad urgente de la democracia son sus protagonistas, y eso es un hecho que las democracias suelen soslayar. La mexicana no es una excepción. Es imprescindible invertir recursos humanos y materiales en la formación de una ciudadanía democrática, conocedora de las instituciones y los derechos, educada en los valores de la igualdad, la libertad, la participación, la competencia democrática, la responsabilidad y la solidaridad. Sólo creando este tipo de ciudadanos, la democracia va a estar realmente salvaguardada y más aún, va a estar en posibilidades de perfeccionarse continuamente conforme la sociedad vaya cambiando. La existencia de democracias con partidos y oposiciones débiles o inexistentes, únicamente pueden ser contrarrestadas con ciudadanos que busquen participar y ser escuchados.

El populismo como fenómeno contemporáneo no es un problema que por sí mismo haya que temerle. Sólo cuando éste se erige como contrapartida a la democracia constitucional y sus elementos básicos. En realidad, lo que se necesita es conocer y adentrarse en sus causas para canalizarlo de la mejor manera posible a favor de los principios y las prácticas democráticas que favorezcan a las grandes mayorías, sin descuidar los derechos de las minorías.

Los verdaderos enemigos de la democracia son la desigualdad, la pobreza, la discriminación, las violencias y la corrupción. Las normas y las instituciones del Estado democrático tienen que estar dirigidas al combate real, y no simulado, de estos problemas.

Finalmente, lo que no puede ponerse en duda en la democracia es un valor fundamental sobre el cual todos los demás principios se articulan. Se trata del pluralismo. Cualquier intento político, económico o social que vaya en contra de la idea de una integración y de formas de convivencia plural, es una amenaza a la democracia.

* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. Director de la revista Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia y coordinador de la línea de investigación en estructuras Judiciales.
1 Concepto acuñado y desarrollado por el autor estadounidense Samuel P. Huntignton (1994), La tercera ola: la democratización a finales del siglo XX, Paidos.
2 De un universo poblacional de 220’434,662 habitantes en América Latina y el Caribe en 1960, se pasó a 644’137,666 en 2017. Cifras del Banco Mundial.
3 El Producto Interno Bruto de la zona era de US$ 81’504,063 (millones), mientras que para 2017 éste se incrementó a US$ 5,974’236,016 (millones). Cifras del Banco Mundial.
4 Para 1960 la esperanza de vida de la población era de 56 años, mientras que para 2017 era de setenta y cinco. Cifras del Banco Mundial.
5 Si bien se trata de una bibliografía en aumento, como el libro de Levistky y Ziblat, Cómo mueren las democracias; el de Timothy Snider, The Road to Unfreedom (El camino a la pérdida de libertad); el de Jason Brennan, Against Democracy (Contra la democracia), o el de Christopher H. Achen y Larry M. Bartels, Democracy for Realists. Why  Elections Do Not Produce Responsive Government (Democracia para realistas. Por qué las elecciones no producen gobiernos responsivos), o el de Nathan Gardels y Nicolas Berggruen, Renovating Democracy (Renovando la Democracia).
6 Para muestras, en la semana que se escribe este ensayo, los artículos del prestigioso semanario británico The Economist, “John Bolton and the Monroe Doctrine” de Matt Withers (del 9 de mayo de 2019), o el artículo del periódico El País, “¿Y ahora qué hacemos con los caudillos?”, de Jorge Zepeda Patterson (del  16 de mayo de 2019).
7 Tal y como lo establece el famoso artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano francesa de 1789.
8 En ese orden por parte de las instituciones mencionadas, los coordinadores fueron Hugo Alejandro Concha Cantú, Emilio Buendía Díaz y Judith Nieto Muñoz, Yuri Gabriel Beltrán Miranda y Cecilia Aída Hernández Cruz, Joaquín Narro  Miguel Ángel Lara Otaola y en su carácter de especialista independiente, Dong Nguyen Huu.
error: Alert: Content is protected !!