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lunes 22 de julio de 2019

Los rifamos o los cerramos

Sergio Gutiérrez Luna*

1.Preludio

Ha estado en el debate público la iniciativa que hemos propuesto sobre la desaparición de los OPLE (organismos públicos locales electorales); una propuesta de esa envergadura es de esperarse que genere opiniones encontradas y defensa de intereses creados alrededor de la existencia de esos órganos electorales, y esta parte nos conduce de alguna forma a desglosar la propuesta y analizar las primeras objeciones sobre el tema.

Como telón de fondo debemos tener presente dos premisas, que en el pasado han sido el motor de las reformas electorales. En primer lugar, al menos en las dos reformas importantes anteriores, la polarización o confrontación electoral derivada de la elección fue el elemento que forzó a la negociación para reformar el marco jurídico electoral. La descalificación del resultado y/o el proceso fue el impulso para las modificaciones constitucionales de aquellas reformas.

En segundo lugar, y como consecuencia, ese antecedente nos lleva a una pregunta: ¿está todo bien porque las elecciones pasadas no generaron un ambiente de inconformidad?, o planteado de otra forma: ¿sólo puede haber una reforma electoral si algún partido político se inconforma con los resultados? Desde nuestra perspectiva, la perfección o no de un sistema electoral no necesariamente tiene vinculación con la reacción de los contendientes, ni su ausencia de reacción contra el sistema electoral implica que éste sea perfecto.

Explicado en otros términos: sí podemos plantear una reforma electoral, aunque de la elección inmediata pasada no se haya generado una inconformidad como las anteriores a ella, porque este elemento per se no define la perfección o necesidad de modificación del orden jurídico electoral.

2. ¿Fondo o forma?

En el pasado, las reformas electorales han tenido ejes. Los más destacables: en 2007 lo fue el mecanismo de comunicación política para permitir que los partidos accedieran de manera gratuita a espacios en radio y televisión; en 2014, la creación de los OPLE para sustraer a los órganos electorales locales del control de los gobernadores.

¿Cuál es nuestro eje en este momento para plantear una reforma electoral? Lo es la austeridad, pero esta respuesta nuevamente genera otras interrogantes: ¿la austeridad es algo substancial o es un tema instrumental?; ¿es fondo o sólo forma? La respuesta dependería de cómo se formule el planteamiento; en este caso es fondo, porque se plantea como un principio que, ponderado con los otros principios constitucionales en materia electoral, debe regir la función electoral, sin poner en riesgo la eficacia de los procesos electorales; además, el planteamiento no sólo se refiere a cuestiones marginales que impliquen medidas de austeridad, sino que prevé la existencia de un rediseño institucional que optimice el aparato electoral en el Estado mexicano.

3. Elementos destacados de la propuesta de reforma de austeridad electoral

Realizamos un análisis sobre el costo de los OPLE. Como puede observarse en el Cuadro 1, el gasto en financiamiento de partidos políticos implica una cantidad importante que debe reducirse. Así se ha propuesto y así se impulsará, y el gasto de los OPLE constituye un importe que amerita contrastarse en la necesidad de la existencia de éstos.

¿La existencia de los OPLE es fundamental para el desarrollo de los procesos electorales locales? La respuesta amerita un antecedente: a partir de la reforma de 2014, la reducción de las funciones de los OPLE implicó demérito de su independencia y capacidad para decidir aspectos de las elecciones locales; por el contrario, el Instituto Nacional Electoral (ine) se robusteció y concentró facultades que en la actualidad ejerce en las elecciones locales. En este contexto, en la actualidad, la participación de los OPLE en las elecciones locales es reducida y depende en gran medida del INE.

A partir de este punto es donde podemos hacer la ponderación entre la necesidad de la existencia de los OPLE y la exigencia de austeridad a través de su desaparición. En este ejercicio de evaluación, nuestra propuesta es que, por el demérito de sus atribuciones y su dependencia y coordinación con el ine, bien podría éste absorber las facultades restantes para ser el órgano rector en las elecciones federales y locales.

Las razones para la conclusión son las siguientes:

  • El INE cuenta con una estructura importante en las 32 entidades federativas y los 300 distritos federales, es decir, tiene un despliegue territorial que abarca todo el país. Recordemos que el ine cuenta con aproximadamente 17 mil empleados.
  • La exigencia de elecciones locales se concentra cada vez más en los momentos en que se realizan las elecciones federales, siendo concurrentes; en ese sentido, en los lapsos que transcurren entre una elección y otra, las actividades de los OPLE son reducidas, por lo que su supresión no incidiría de manera destacada en los años fuera de los procesos electorales. La homologación de las fechas de las elecciones estatales con la federal ha arrojado que en la mayoría de las entidades federativas existan periodos de dos años1 sin que los OPLE desarrollen actividades relevantes en materia electoral; sin dejar de observar que durante esos periodos se desarrollan actividades de educación cívica y posiblemente ejercicios de participación ciudadana, donde su margen de labores queda drásticamente reducido y que podrían ser realizados por el ine.
  • Durante los procesos, todas las autoridades electorales −tanto administrativas como jurisdiccionales− aumentan su personal eventual para atender las necesidades de la elección que se organiza. Eso tendría que prevalecer.
  • Respecto de la identidad local, se propone la permanencia de las legislaciones locales que contemplan las particularidades de cada estado, a efecto de que el ine aplique esa legislación local en la resolución de asuntos en ese ámbito. Se propone una dualidad en la aplicación de la ley: el ine resolvería los asuntos de las elecciones federales con la aplicación de la ley general de la materia, y en el caso de las elecciones locales, aplicando la normatividad de la entidad federativa que corresponda.
  • Se propone también crear un pequeño consejo local en cada estado, dentro del ine, para que esas delegaciones en los estados estén conformadas por personas con requisitos de arraigo en cada entidad, con el propósito de que el órgano electoral tenga la sensibilidad local de las particularidades en los estados, y de esa manera erradicar el temor de que un funcionario del centro del país o de una región distinta de donde se van a tomar las decisiones fuera insensible o desconocedor de las problemáticas locales.

En síntesis, la propuesta pretende conjugar en su ponderación un equilibrio entre la pretensión de austeridad y la optimización de estructuras existentes y la sensibilidad para hacer que prevalezca una identidad local y subsistan las leyes electorales locales y el involucramiento de personas oriundas de la entidad en la toma de decisiones locales.

Como puede observarse, el reto para el funcionamiento del rediseño institucional que proponemos lo encontramos en el proceso electoral simultáneo. Con base en los puntos esbozados anteriormente, consideramos que sí es posible que el Instituto Nacional Electoral asuma la función actualmente desarrollada por los OPLE.

Ese reto se orientaría hacia dos vertientes fundamentales: los recursos humanos y los financieros. Respecto de los últimos, se propone que las entidades federativas asuman la parte proporcional del costo correspondiente a la elección local (como sucede en la actualidad), únicamente en el año que corresponda.

4. Defensa sobre los argumentos en contra de la desaparición de los OPLE

En el debate hemos encontrado, en mayor medida, que quienes defienden la existencia de los OPLE son las personas que desempeñan alguna función en ellos y algunos académicos cuya actividad gira preponderantemente alrededor de estos órganos.

De ellos hemos escuchado de todo, pero lo que aún no hemos oído por parte de las autoridades electorales es autocrítica. Hasta el momento no han existido voces internas que reconozcan que el gasto en los OPLE ha sido excesivo, y que desde 2014, con la reducción de sus atribuciones, también debieron reducirse sus presupuestos. Nadie en los OPLE lo ha reconocido, aunque sea una realidad que ahí está y que es innegable.

Entre los argumentos de quienes se pronuncian por la existencia de los OPLE está la defensa de un federalismo que en nuestro concepto implica un falso debate.

¿Cuál es el grado de federalismo en el sistema actual?

El actual sistema electoral es un híbrido sin mucho sentido, que tiene sólo vestigios de federalismo, pero que definitivamente federalista no es. Esta conclusión inicia de la simple lectura del artículo 41 constitucional que establece las atribuciones del ine para las elecciones locales, las cuales van desde la redistritación (el ine determina la demarcación y alcance de los distritos electorales locales); la fiscalización (los gastos de los precandidatos y candidatos del más modesto municipio son revisados por el ine); el ine tiene a su cargo la casilla única y a los funcionarios de ésta, donde por supuesto se emiten los votos para las elecciones locales; el ine determina las reglas para las encuestas, sondeos, conteos rápidos en las elecciones locales (por cierto, los conteos rápidos en los estados con elecciones en este año 2019 fueron realizados por el ine); el ine capacita a todos los funcionarios de casilla; el ine emitió el Reglamento de Elecciones al que se sujetan todos los OPLE (aunque parezca extraño, un reglamento no emitido por los OPLE es el que rige sus actividades); los OPLE pagan importantes cantidades de dinero al ine por la intervención de éste en la organización local (es como una especie de subcontratación o pago de servicios); el ine designa y remueve a los consejeros de los OPLE, y en algunos casos se sustituye totalmente en ellos ejerciendo su atribución constitucional de “asunción”, que consiste en un mecanismo por el cual se desplaza al OPLE, a efecto de que el ine organice en su totalidad una elección local, como acaba de suceder en Puebla.

En esencia, la iniciativa mantiene el mismo grado de “federalismo” (si lo podemos llamar así), y además propone adicionar la facultad de la Cámara de Diputados para designar a los integrantes de los consejos locales, lo que vendría a fortalecer ese elemento al involucrar a un órgano democráticamente electo, en la designación de quienes conducirían los procesos electorales en las entidades.

Debo concluir con la reflexión de que este análisis debe ser serio, por lo cual tienen que dejarse de lado los argumentos enmascarados en la motivación de la simple defensa del cargo, y también debemos superar los dogmas que sustentan las premisas de que “todo está bien” o que la “democracia se puede poner en riesgo”, para poder visualizar que lo único que se pretende es nada más y nada menos una optimización de los recursos existentes del Estado mexicano, y no la prevalencia de cotos de poder regionales o estructurales.

* Diputado federal y representante de Morena ante los institutos electorales de los estados de México y Baja California.
1 En 2019, sólo cinco estados tienen elecciones: Aguascalientes, Baja California, Durango, Tamaulipas y Quintana Roo.
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