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viernes 18 de octubre de 2019

Los patitos feos

Jorge Alcocer V.*

Está por ser escrita, documentada y analizada la vertiginosa evolución de los órganos autónomos, hoy convertidos en los patitos feos que nublan el cielo de la administración pública federal y que constituyen una nueva constelación de entes públicos, regidos por reglas diferentes a las que tradicionalmente se han aplicado para el sector central y descentralizado del gobierno.

Formados en su mayoría en los años del nuevo siglo, bajo el aura de una modernización que se pretendió de vanguardia, conforme los cánones del derecho comparado, los órganos autónomos padecen un vicio de origen y una homologación desafortunada. El primero tiene que ver, salvo los pioneros, con la forma en cómo fueron creados; lo segundo es producto de la mala técnica legislativa imperante desde la primera alternancia del Poder Ejecutivo que, al hacer de la autonomía recurso de alzada para resolver diferencias políticas, colocó en el mismo casillero a organismos de muy distinta naturaleza y funciones.

Pongo aparte a la UNAM y al resto de las universidades públicas, a las que la Constitución federal, o las locales, otorgan autonomía. La incorporación de la soberanía universitaria al artículo 3º de la Constitución, a propuesta del presidente José López Portillo, fue el canto del cisne de la reforma política de 1977, al mismo tiempo que fruto legislativo trascendente de la primera legislatura de la Cámara de Diputados surgida de esa reforma (LI Legislatura, 1979-1982).

Concebida como solución política a la insurgencia sindical de trabajadores y académicos universitarios, que inició en la unam en los primeros años de la década de los setenta del siglo pasado, llevar la autonomía universitaria, concebida como libertad de cátedra y capacidad de autogobierno, a la Carta Magna fue remota consecuencia de la solución que en 1929 el rector Manuel Gómez Morín conquistó de cara al naciente régimen revolucionario, para dar respuesta a los jóvenes universitarios, encabezados –entre otros– por Alejandro Gómez Arias.

Pero, repito, no es de esa autonomía de la que trata este breve artículo.

Me ocupan las autonomías a las que, como caja de Pandora, y sin seguramente saberlo, abrió camino el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) cuando propuso y obtuvo la aprobación del Poder Reformador de la Constitución (agosto de 1993) para dotar al Banco de México de autonomía de rango constitucional; lo que, en resumidas cuentas, significaba que el Ejecutivo federal no podría, merced a esa reforma, ordenar al banco central otorgar crédito al gobierno para solventar compromisos de gasto y, además, se le confirió un mandato único: la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional que, traducido en términos prácticos, significa estabilidad del tipo de cambio del peso frente al dólar. (Ver artículo 28 de la Constitución).

A la autonomía del banco central sucedieron, en el sexenio siguiente (1994-2000), las otorgadas al Instituto Federal Electoral (1996) y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (1999). Ambos se habían creado en años anteriores, de forma tal que otorgarles la calidad de organismos constitucionales autónomos fue un punto de llegada, el paso siguiente para consolidar y ampliar sus esferas de competencia.

En los dos casos, pero especialmente en el IFE, se trató de dar respuesta a viejas demandas de grupos sociales o de partidos políticos que seguían reclamando elecciones justas y libres, así como políticas de Estado para promover y proteger los Derechos Humanos, frente al propio Estado.

Como escribí hace varios años, hasta finales del pasado siglo nuestra Constitución fue avara en otorgar autonomía a los entes públicos; lo hizo (vuelvo a poner aparte a la UNAM) sólo para tres y en cada uno existieron razones de peso, además de procesos de previa maduración institucional.

Un caso, para mí cercano, que espero un día documentar y analizar de manera extensa, fue la autonomía del IFE, en torno a la cual se han construido mitos para pretender paternidades inexistentes. He dicho, sostengo, que el surgimiento del nuevo sistema electoral mexicano, que en el IFE tuvo su institución emblemática, fue producto de un esfuerzo colectivo, donde también fueron actores positivos el gobierno y su partido (PRI), aunque siempre debe tenerse presente que el impulso primigenio provino de los partidos opositores (singularmente PAN y PSUM-PMS) por el reclamo que se condensó después del fraude electoral en la elección presidencial de 1988.

La soberanía del IFE, como la de la CNDH, fue, repito la idea, resultado de un proceso de reformas paulatinas, graduales e incrementales. Quizá en ese punto radique la mayor diferencia respecto de los organismos autónomos creados con posterioridad, algunos de los cuales nacieron independientes no por necesidad sino por conveniencia.

Injusto sería hacer tabla rasa de los organismos a los que se dotó de autonomía a lo largo de los años transcurridos del siglo XXI. En efecto, la trayectoria que condujo a la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y a su posterior transformación en Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI) es diferente a la que llevó, al calor del Pacto por México, ideado al inicio de la administración de Peña Nieto, a crear organismos autónomos en racimo, unos por mandato constitucional y otros por regla de ley secundaria.

En los doce años que comprenden las dos administraciones de presidentes surgidos del PAN (2000-2012), el PRI y, en menor medida el PRD, hicieron de la reivindicación de los organismos autónomos el instrumento para minar el poder de Vicente Fox y Felipe Calderón, tarea en la que no tuvieron que empeñarse demasiado, favorecidos por los siempre presentes reflejos opositores del entonces partido en el gobierno. En los años de la decena panista se otorgó autonomía al hoy Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2008), siguiendo la lógica que condujo años atrás a otorgar esa calidad al Banco de México, al IFE y a la CNDH, es decir, como punto de llegada de un proceso de maduración institucional.

En cambio, en los años del gobierno de Peña Nieto la autonomía se asocia principalmente a una característica de naturaleza diferente: la regulación de actividades económicas, ya sea de orden general, como la Comisión de Competencia Económica, o referida a actividades específicas, como las telecomunicaciones (Instituto Federal de Telecomunicaciones, IFETEL) o el sector energético (Comisión Reguladora de Energía, CRE; Comisión Nacional de Hidrocarburos, CNH) hasta llegar a la dotación de soberanía, sin un sentido claro de la necesidad o ventajas de otorgarla, a dos organismos previamente existentes, el Consejo Nacional de Evaluación de Política Social (CONEVAL) y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE), desaparecido en fecha reciente.

La cereza en el inflado pastel de las autonomías fue la otorgada a la Fiscalía General de la República, que después de años de jalones y tirones vino a sustituir, en el actual sexenio, a la PGR, sin que hasta hoy tal calidad haya demostrado producir cambio o ventaja efectiva respecto del anterior esquema de procuración de justicia en el ámbito federal, provocando, en cambio, conflictos en cascada en el ámbito estatal.

Dos han sido los defectos que han marcado y deformado a los entes públicos constitucionalmente autónomos, dotados de órganos colegiados de gobierno interno (la CMDH y la FGR tienen dirección unipersonal, motivo, además de otros, por el que parecen estar a salvo de esos defectos).

Uno fue la aplicación del criterio de cuotas en la selección de los integrantes de los consejos de dirección de los entes públicos autónomos, a lo que pronto se sumó la otra cara de esa moneda: el “cuatismo”, es decir, la promoción de personas que sin conocimientos ni experiencia llegan a ocupar lugares en sus consejos directivos por sus nexos amistosos o familiares con personajes encumbrados en cargos públicos. A las cuotas entre partidos se sumó el privilegio para los cuates; la autonomía perdió sentido y los organismos de ella dotados perdieron calidad y respetabilidad. Cuotas y cuates fueron las reglas para aprobar a los integrantes de los consejos directivos.

El otro defecto ha sido el dispendio, el derroche de recursos públicos; en algunos casos por el gigantismo impuesto desde la Constitución y la ley al organismo autónomo. El caso del Instituto Nacional Electoral es el más claro exponente de ese defecto. En otros, el derroche ha sido resultado de algo más sencillo, pero más terrible: el abuso de los propios consejeros. El caso paradigmático fue la conversión del IFAI en INAI, que dio lugar a excesos salariales, prebendas y canonjías para los nuevos comisionados, hasta terminar en el bochornoso espectáculo de su consejera presidenta, que aceptó ser candidata a diputada de un partido político.

Convertidos desde diciembre de 2018 en los patitos feos de la administración pública federal, a los organismos constitucionalmente autónomos les urge un diagnóstico, caso por caso para, establecidas con veracidad y objetividad sus fortalezas y debilidades (sospecho que las segundas superarán a las primeras), proceder a un nuevo diseño integral de ese novedoso y aún, pese a sus defectos, promisorio experimento en la configuración del Estado mexicano del siglo xxi.

Autonomía no debe ser autarquía, menos aún dispendio o derroche. Debe ser, como lo fue en el origen, un instrumento para la existencia de contrapesos institucionales, de instituciones que moderen, regulen o controlen el poder de los aparatos burocráticos, centralizados y poco profesionales, que aún dominan en el sector público mexicano.

Cercenar al gobierno facultades y responsabilidades que le son inherentes, más aún cuando la amputación es producto de la componenda entre partidos políticos, ha sido un grave error; es la fuente de los fracasos que hoy tienen postrados a varios de los órganos reguladores creados al vapor en el sexenio anterior. La solución a esa postración no es repetir la lógica del asalto, actuando bajo la consigna del bello son cubano que dice “quítate tú para ponerme yo”.

Evaluar lo que se tiene, conservar lo que se requiere, respetar la autonomía de todos los órganos autónomos que subsistan, proceder a la desaparición de los que no tuvieron ni tienen sentido ni objetivos, para reintegrar al gobierno esas responsabilidades y facultades, puede ir aparejado de una reactivación del proyecto de contar con un verdadero servicio civil de carrera de todas las dependencias de la administración pública federal.

Parece una idea a contrapelo del draconiano recorte que la austeridad del nuevo gobierno ha aplicado a la plantilla de servidores públicos de confianza y también del servicio de carrera; pero puede ser que con ese recorte quede abierta una ventana de oportunidad para que la contratación de nuevos servidores públicos deje de obedecer a la lógica de la identidad partidista o, peor aún, del amiguismo, para poner por delante los criterios de capacidad, conocimiento, experiencia e idoneidad y, su contraparte, que debe ser la permanencia y un sueldo competitivo frente a otras opciones en el mercado laboral.

La autonomía de organismos públicos fue una gran idea a finales del siglo xx, que bien vale la pena poner bajo la lupa de la evaluación, a la luz de la experiencia y los resultados alcanzados, a sólo unos meses de iniciar la tercera década del siglo XXI. No todos los patos seguirán en el estanque, pero los que sobrevivan será porque lo requiere el ecosistema público, es decir, la buena marcha de la República.

* * Director fundador de Voz y Voto. Las opiniones vertidas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor.
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