Jueves 26 de abril de 2018

Lo que no funcionó

Jorge Alcocer V.*

Al día 29 del mes pasado concluyó el periodo llamado de intercampañas (porque transcurre entre el fin de las precampañas y el inicio de las campañas) y al día siguiente comenzaron las campañas federales para presidente, senadores y diputados. En las 30 entidades con elección local concurrente, las campañas se iniciarán conforme lo determinen su ley electoral y los acuerdos de su instituto electoral (OPLE).

Es generalizada la opinión de que tanto la normatividad legal aplicable, como la existencia misma de ese largo periodo que comprende del principio de las precampañas al fin de la intercampaña, son inútiles y además dieron lugar a fraudes a la ley por todos los partidos políticos, a ciencia y paciencia del Consejo General del INE, que con sus acciones y omisiones contribuyó a dar carta de validez al generalizado reclamo de terminar con esa normativa, lo que seguramente se concretará en la siguiente reforma electoral, que ya se anuncia para 2019.

Habiendo sido partícipe de la creación de las normas constitucionales y reglamentarias que dieron lugar a la regulación de las precampañas y a la creación del periodo de intercampañas, no puedo sino compartir la opinión de que esa normativa quedó rebasada por la realidad impuesta por los propios partidos políticos, frente a la cual el INE fue incapaz de actuar con la oportunidad y eficacia que cabe exigir a la máxima autoridad administrativa en la materia, pese a las experiencias vividas en la elección federal intermedia de 2015 y en las elecciones locales celebradas en ese mismo año, en 2016 y en 2017.

Sostengo que, más allá de las omisiones y defectos que contienen las normas introducidas en 2007 al entonces Cofipe, el verdadero problema estriba en la inexistencia de algo que merezca el nombre de precampaña en el sistema de partidos de México, hecho que debió ser tomado en cuenta en la reforma de 2014. En lugar de ello, lo único que preocupó a los redactores del mazacote legislativo que surgió de ese extravío y cambalache fue tomar una tajada mayor del tiempo oficial disponible para el INE en televisión y radio durante los periodos de precampaña e intercampaña, lo cual agravó la molestia social por el uso y abuso que los partidos hacen del acceso a esos medios.

La experiencia previa a 2007

Los antecedentes de ámbito federal que explican la creación en 2007 de las normas que regulan las precampañas, y en consecuencia el periodo que sigue a ellas hasta el inicio de las campañas, son de orden práctico y jurídico.

Los de orden práctico se remontan a agosto de 1987, cuando el entonces Partido Mexicano Socialista (PMS) decidió que su candidato presidencial para 1988 fuera definido a través de una elección primaria con boletas y urnas, en la que podrían participar todos los ciudadanos simpatizantes de ese partido que así lo quisieran. Al quedar registrados tres precandidatos (Heberto Castillo, Eraclio Zepeda y José Hernández Delgadillo), el PMS acordó que cada uno de ellos contara con un apoyo igual de las finanzas partidistas para llevar a cabo actos de precampaña dirigidos a la militancia y al público en general; una vez concluida esa etapa vendría la jornada de elección interna, de la que finalmente resultó triunfador, por amplio margen, el ingeniero Heberto Castillo Martínez, que meses más tarde (mayo de 1988) declinaría en favor de Cuauhtémoc Cárdenas.

En los años siguientes, el PRD seleccionó a sus dos candidatos presidenciales en convenciones con delegados partidistas o en sesiones de su órgano de dirección nacional, que en todos los casos refrendaron por aclamación al propio Cárdenas (1994 y 2000) y luego a Andrés Manuel López Obrador (2006 y 2012).

Correspondió al PRI concretar en el segundo semestre de 1997, diez años más tarde de la experiencia pionera del PMS, la segunda selección de un candidato presidencial mediante el método de elección primaria con la participación de militantes y simpatizantes. Contendieron en esa primaria Francisco Labastida Ochoa, Roberto Madrazo, Manuel Bartlett y Humberto Roque. La cifra oficial de votantes fue cercana a los diez millones, Labastida resultó electo como candidato del PRI, pero esa experiencia produjo una división dentro del partido tricolor que a la postre fue derrotado, por primera vez en su historia, por el candidato del PAN Vicente Fox, que había sido “electo” en una imitación de elección primaria con precandidato único.

La tercera experiencia de una elección primaria, sin regulación legal, fue la del pan en 2005, con la participación de militantes y simpatizantes inscritos en el padrón panista. Compitieron Felipe Calderón, Santiago Creel y Alberto Cárdenas; el primero de ellos resultó electo candidato presidencial después de celebrarse las tres etapas de votación previstas en la convocatoria respectiva.

El denominador común de esas tres experiencias de elección interna con precandidatos y precampaña era que cada partido determinaba reglas y plazos sin que la autoridad electoral interviniera en sus decisiones, ya que la ley (Cofipe) no consideraba los procesos de selección interna de candidatos como asunto sujeto a la competencia del IFE o del Tribunal (cabe precisar que en 1987, cuando el PMS llevó a cabo la primera elección primaria de un candidato presidencial, la autoridad nacional era la Comisión Federal Electoral). En caso de litigios durante la elección interna o posteriores a ella, los órganos partidistas competentes, según los estatutos de cada partido, resolvían las controversias.

La sentencia de la Corte

Desde finales del siglo xix hasta la reforma electoral promovida por el presidente Ernesto Zedillo en 1996, la Suprema Corte de Justicia permaneció ajena al sistema electoral. Aunque una norma de la Carta Magna de 1917 autorizaba su intervención en caso de violaciones graves al voto popular, cuando Cuauhtémoc Cárdenas la invocó en 1988, la Corte ignoró la solicitud y se mantuvo ajena al conflicto postelectoral por el fraude ocurrido en aquel año. Fue hasta la citada reforma de 1996, cuando el Tribunal Electoral Federal quedó adscrito al Poder Judicial de la Federación, cuando se creó la llamada acción de inconstitucionalidad contra leyes electorales, que facultó a los partidos políticos a interponerla; esa acción la resuelve el pleno de la Corte. Las sentencias que con ese motivo emite la SCJN, con el voto aprobatorio de al menos ocho de los once ministros, adquieren la calidad de jurisprudencia obligatoria para las autoridades electorales. Dejo anotado que desde su aprobación en 1996 hasta la fecha, las acciones de inconstitucionalidad contra leyes electorales, federales y locales, ocupan por su número el primer lugar en los asuntos resueltos por la Corte.

Una de esas sentencias, convertida en jurisprudencia, está en el origen de las normas sobre selección de candidatos a cargos de elección popular introducidas en el Cofipe por la reforma de 2007. Me refiero a la jurisprudencia número 1/2004, de rubro “Precampaña electoral. Forma parte del sistema constitucional electoral”, que por cierto está vigente.

Conviene transcribir literalmente lo que señala esa jurisprudencia, pues sin ella no se entienden la existencia y la lógica de las normas en esa materia y de los periodos de precampaña e intercampaña, que tanta crítica e irritación han generado en el proceso electoral de 2017-2018:

Los artículos 41 y 116, fracción iv, de la Constitución Federal, forman parte de un sistema electoral que rige, entre otros aspectos, la participación del pueblo en la vida democrática del país y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; dentro de ese sistema, la precampaña electoral no se concibe como una actividad aislada ni autónoma a los procesos electorales, sino íntimamente relacionada con las campañas propiamente dichas, puesto que su función específica es la de promover públicamente a las personas que se están postulando, aun no de manera oficial, dentro de un partido político para llegar a obtener una posible candidatura, de tal suerte que el éxito de una precampaña electoral puede trascender, inclusive, al resultado de la elección a un cargo público.

La jurisprudencia transcrita fue resultado de la acción de inconstitucionalidad 26/2003, promovida por el Partido del Trabajo contra una ley electoral local en que se introducían normas aplicables a las precampañas.

Si “la precampaña electoral forma parte del sistema constitucional electoral”, la consecuencia es que las autoridades electorales pueden y deben conocer de su realización, para lo cual es necesario que el legislador ordinario determine las normas legales a que se sujetarán. De ahí nació en 2007 la regulación en el Cofipe de los procesos de selección interna de candidatos a cargos de elección popular y en particular de las precampañas, como una de las modalidades o métodos que los partidos pueden considerar para seleccionar a sus candidatos. Surgió también la necesaria distinción y separación entre los periodos de precampaña y campaña, en ese lapso que, a falta de mejor palabra, en la práctica se denomina “intercampaña”. La palabra “intercampaña” no aparece ni en el Cofipe ni en la LGIPE.

Naturaleza y sentido de dos conceptos

Para entender la naturaleza del problema es necesario tener presente que la precampaña es una modalidad o método para la selección de candidatos a cargos de elección popular, no la única. Son igualmente válidos otros métodos, como la selección mediante convenciones o asambleas con delegados partidistas, o los aplicados por órganos ejecutivos de los partidos políticos.

Otra precisión, que de pronto se olvida, es que la existencia de precampaña no supone necesariamente que habrá votación de militantes, simpatizantes o de cualquier ciudadano interesado en participar, sino que puede concluir en una convención de delegados o en una reunión del órgano partidista competente y facultado para hacer la elección interna.

Sin embargo, como hasta Perogrullo entiende, hay una condición sine qua non para la precampaña: que haya dos o más precandidatos. Ahí donde hay precandidato único, no puede haber precampaña. Esta última definición es la que ha sido burlada una y otra vez, ya sea mediante fraude a la ley, inventando y registrando precandidatos de paja, o ignorándola gracias a los criterios interpretativos que la anterior integración de la Sala Superior del TEPJF empezó a emitir a partir de las elecciones de 2009, continuados por la actual.

Lo que la ley regula desde 2007 son los procesos de selección de candidatos por los partidos políticos, de los cuales una modalidad es la elección interna con precampaña, entendida como el conjunto de actividades que los precandidatos desarrollan para dar a conocer sus propuestas entre los militantes de su partido, entre la ciudadanía en general, para luego decidir, ya sea mediante el voto directo o a través de delegados que participan en convenciones o asambleas, quién de ellos será el candidato.

La necesidad de regular en la ley esos procesos de selección de candidatos derivó de la citada jurisprudencia de la Corte (1/2004), ya que la otra propuesta que se puso sobre la mesa en la reforma de 2007 fue llevar a la Constitución una norma para establecer que los procesos de selección de candidatos eran asuntos internos de los partidos políticos, que no formaban parte del sistema constitucional electoral y por tanto las autoridades electorales debían abstenerse de intervenir en ellos.

El asunto se resolvió en favor de la primera opción, la de regulación en la ley, lo que se reforzó en el momento en que los legisladores responsables de elaborar el dictamen de reformas al Cofipe (del que finalmente resultó un nuevo Código) decidieron otorgar tiempo de televisión y radio a los partidos políticos durante el periodo de selección de candidatos y, en su caso, de precampaña, lo que requería unificar en un solo periodo temporal la realización de tales procesos internos. Lo demás vino por añadidura.

Si la ley regula los procesos de selección de candidatos y determina un periodo para que tengan lugar, esos procesos también deben estar sujetos a la jurisdicción de los tribunales electorales, como garantes del cumplimiento de la ley y el respeto a los derechos políticos de aspirantes y precandidatos. Para que esa garantía de acceso a la justicia electoral sea posible, es indispensable que exista un tiempo específico para la presentación y desahogo de las impugnaciones, primero ante los órganos de justicia partidaria y luego ante el tribunal electoral competente, según se trate de elección federal o local, y en el caso de la primera, conforme a la distribución de competencias entre la Sala Superior y las Salas Regionales.

En pocas palabras, una vez concluidos los procesos internos de selección de candidatos de cada partido, era necesario que, antes de iniciarse las campañas, se dispusiera un tiempo mínimo para que los órganos de justicia partidaria, en primera instancia, y luego los tribunales electorales competentes, conocieran y resolvieran las impugnaciones contra el resultado de esos procesos partidistas. Para definir la duración de ese lapso fueron consultados tanto consejeros como magistrados electorales. Finalmente se convino en que el tiempo necesario se determinara en relación con la duración de las precampañas para la elección presidencial, con un ajuste a la baja en número de días tratándose de elecciones federales intermedias. 45 días fue el lapso que, a pedido de magistrados de la Sala Superior y de consejeros del Consejo General del IFE, se estableció en el Cofipe para el periodo que desde 2008 se empezó a denominar “intercampaña”.

Por un principio elemental de protección de derechos y seguridad jurídica, dada la naturaleza de los procesos electorales, en los que para cada etapa rige el principio de definitividad de lo actuado por las autoridades electorales, y dado que en materia electoral la presentación de impugnaciones no suspende el acto reclamado, se determinó que durante el periodo de intercampaña los partidos y precandidatos debían abstenerse de realizar actos de campaña y que ésta comenzaría al día siguiente de que el Consejo General del entonces IFE sesionara para aprobar el registro de candidaturas. Así acaba de ocurrir el 29 del mes pasado.

Corolario

El fracaso de la regulación de las precampañas no es de la ley, sino de los partidos políticos, incapaces de soportar y sortear las tensiones y conflictos que aquellas provocan. La competencia interna por candidaturas a cargos de elección popular desapareció en los procesos electorales de 2017-2018; como nunca antes, las cúpulas partidistas se apoderaron de la facultad de designación, que ejercieron a su conveniencia e interés pasando por encima de sus militantes.

Es también el fracaso o impotencia del INE para hacer cumplir la ley, y del TEPJF para ejercer sus facultades como garante de última instancia del principio de legalidad que rige el desempeño de las autoridades electorales. Recordemos que fueron varias sentencias de los anteriores magistrados de la Sala Superior del TEPJF las que abrieron la caja de Pandora del fraude a la ley como práctica generalizada y tolerada.

Regular lo que no existe es una pretensión inútil. Y lo que no existe son elecciones internas genuinas, precampañas genuinas y precandidatos genuinos. Lo que impera es la selección de candidatos mediante procedimientos internos en los que el valor que se tutela es la preeminencia y protección de las cúpulas dirigentes de cada partido, de sus decisiones en la selección de candidatos, y del poder de estos últimos a partir de que, de facto, se erigen con tal calidad.

La debilidad de los partidos políticos, que aqueja a todos por igual, es directamente proporcional al poder de sus burocracias dirigentes, algunas enquistadas en ellos por lustros o décadas. Como nunca antes, en 2018 quedó a la vista que los partidos han devenido en pesadas, costosas y autoritarias maquinarias electorales que, amparadas en el virtual monopolio del registro de candidatos, eluden el cumplimiento de la ley e imponen a las autoridades electorales el silencio y la tolerancia ante sus fraudulentas conductas.

Por eso lo que procede es eliminar de la ley la regulación de las precampañas electorales y en consecuencia desaparecer el periodo de intercampañas. El natural corolario de un cambio en esa dirección será suprimir también el derecho de los partidos a acceder a los tiempos de Estado administrados por el INE durante los procesos de elección interna y antes del inicio de las campañas.

Regresar a la situación legal en que los procesos de selección de candidatos sean asunto interno de cada partido, sujeto tan solo a plazos señalados por la ley, sin acceso a tiempo oficial en televisión y radio, es lo procedente, o al menos lo que corresponde a la realidad de partidos ajenos por completo a la democracia interna y de autoridades electorales que son mudos testigos de esa penosa ajenidad.

* Director de Voz y Voto.
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