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Jueves 18 de octubre de 2018

Las cuentas importan

Vanessa Rubio Márquez*

Mucho se ha dicho y escrito en la prensa durante los últimos meses sobre el paquete económico del año entrante. Columnistas opinan sobre el costo estimado de proyectos prometidos por la próxima administración y miembros del equipo de transición contestan frecuentes preguntas de periodistas sobre el costo fiscal de todas las medidas que han anunciado. Esto es una señal positiva, ya que demuestra que una creciente porción de la opinión pública mexicana es o será consciente de que prácticamente cualquier decisión de gobierno viene atada a una implicación para las finanzas públicas de nuestro país; es decir, tiene un costo y su fuente de financiamiento requiere identificarse.

Para cuatro de cada diez mexicanos –55 millones de niños y jóvenes menores de 24 años– las crisis de fin de sexenio son un término desconocido, una anécdota en las reuniones familiares o un objeto de estudio en los libros de historia. La estabilidad económica de la que goza nuestro país y que muchos dan por sentada depende de manera muy importante de una serie de complejos documentos de política económica, financiera y fiscal que son entregados al Poder Legislativo y aprobados por el Congreso en los últimos meses del año y que, en los años de transición, generalmente son entregados, analizados, discutidos, modificados, votados y aprobados en menos de un mes.

Durante las últimas dos décadas, México ha logrado erradicar las crisis económicas de los procesos de transición. Ello se debe, en gran parte, a la elaboración, discusión y aprobación de paquetes económicos equilibrados y responsables, con criterios sumamente técnicos, y por lo tanto realistas, sobre los ingresos que obtendrá nuestro país, así como gastos anclados a estos ingresos.

¿Cómo se constituye el paquete económico?

En el paquete económico se detallan las estimaciones de los ingresos que recibirá la Federación, así como el monto y destino de los gastos vinculados a estos ingresos, el techo de endeudamiento y el déficit que se manejará para dar certeza a los inversionistas y mercados nacionales e internacionales.

Se compone por lo menos de tres elementos: la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF), el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) y los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). También puede incluir una miscelánea fiscal, compuesta de iniciativas de reforma a una o varias leyes en materia de recaudación, como la Ley Aduanera, la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISR), la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Código Fiscal de la Federación.

Juntas, todas estas iniciativas se resumen en un enunciado: con las condiciones actuales (CGPE) y, en su caso, con algunas modificaciones en materia de impuestos (miscelánea fiscal), el país espera generar una determinada cantidad de ingresos (ILIF), que se gastarán de cierta manera (PPEF).

Los CGPE contienen las estimaciones de variables clave para determinar los ingresos, tales como el crecimiento esperado del producto interno bruto (PIB), el tipo de cambio promedio y los precios del petróleo esperados. Las estimaciones se basan en el desempeño reciente de la economía mexicana, en otras variables de apoyo como el crecimiento actual y esperado para la producción industrial de Estados Unidos, por su importancia para el mercado exportador mexicano, y en encuestas realizadas a especialistas en economía por el Banco de México. Estos Criterios son elaborados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y sirven de guía para la discusión, modificación y aprobación de todos los demás elementos del paquete económico.

La ILIF es la iniciativa de ley donde se detallan las estimaciones de los ingresos que el gobierno federal pretende obtener en determinado año para hacer frente a los gastos programados. Los recursos se clasifican principalmente en tres categorías: los que provienen del gobierno federal, los que provienen de las empresas y organismos del Estado y los derivados de financiamiento. Los recursos obtenidos por el gobierno federal son principalmente impuestos, como el IVA, el ISR o el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS). Los ingresos de las empresas y organismos del Estado son los que provienen de Petróleos Mexicanos (Pemex), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), entre otros. Los ingresos derivados de financiamiento se refieren a la deuda que se va a adquirir en determinado año.

El PPEF es la propuesta que hace el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo sobre cómo va a ejercer los recursos durante el siguiente año. Muestra, a través de sus distintas clasificaciones, quiénes están encargados de erogar los recursos, a través de qué programa presupuestario y con qué objeto. Todas estas clasificaciones son definidas por la SHCP mediante análisis presupuestarios puntuales sobre las erogaciones implicadas en cada uno de los programas de gobierno, como la inversión en obras de infraestructura, las transferencias y subsidios de los programas sociales o el costo operativo de las distintas oficinas de gobierno.

Debido a que se trata de iniciativas de ley, la ILIF, el PPEF y los componentes de la miscelánea fiscal deben ser aprobados por el Congreso de la Unión a más tardar el 31 de diciembre de este año.

Consideraciones para los ingresos y egresos federales

La Ley de Ingresos tiene dos particularidades: la primera es que es la única que debe ser aprobada por ambas cámaras, ya que el PPEF solo es discutido y aprobado en la Cámara de Diputados; la segunda es que esta ley es la base para el Presupuesto de Egresos, pues como en cualquier empresa o cualquier hogar, las cuentas simplemente no dan si se gasta sin considerar lo que se tiene. En años en que se presenta miscelánea fiscal, es tomada en cuenta dentro de la Ley de Ingresos y sus componentes también deben ser aprobados por ambas cámaras.

Hay ciertas partidas de ingresos que son constantes o previsibles, como las derivadas del ISR, el IVA y el IEPS, salvo modificación en los porcentajes de cobro de estos impuestos, lo cual sí implica cambios en la previsibilidad de los ingresos al alza o la baja. Ello se debe a que el comportamiento de la fuerza laboral –fuente del ISR– y del consumo –fuente del IVA y el IEPS– suele ser estable y, al menos en los últimos diez años, constantemente creciente. Los derechos por el uso de carreteras o entradas a parques y reservas también son relativamente fáciles de estimar.

Hay otras fuentes de ingreso que son mucho más fluctuantes, como los ingresos petroleros, que responden al comportamiento del precio internacional del petróleo. Por ejemplo, mientras que la LIF 2014, aprobada a fines de 2013, preveía 1.22 billones de pesos por concepto de ingresos petroleros en un momento en que un barril de mezcla mexicana de crudo se vendía a 98 dólares, para la LIF 2018 se previeron ingresos petroleros por 259.3 mil millones de pesos, una quinta parte de lo previsto cuatro años antes. Ello se debe a que ha habido una significativa disminución del precio del petróleo –en 2017 tuvo un valor promedio de 46 dólares por barril– y la plataforma de producción no ha logrado estabilizarse.

Otra consideración crucial a la hora de elaborar el paquete económico es que los egresos no están a total disposición del gobierno federal. Así como en una empresa hay gastos fijos  como el pago de renta, luz y agua, en nuestro país hay una serie de destinos de gasto que ya están dados, tales como el cumplimiento de obligaciones (amortización de deuda e intereses), el pago de pensiones y jubilaciones, así como aportaciones a los estados y municipios.

El gasto de gobierno se divide en dos rubros: programable y no programable. El gasto programable es el que está destinado a proveer bienes y servicios a la población, como los programas sociales y los servicios administrativos al interior de las instituciones gubernamentales. El gasto no programable es aquel que se usa para financiar el pago de obligaciones del gobierno federal, entre las que destacan las transferencias a entidades y municipios, las operaciones de saneamiento financiero y el pago de intereses. Tan solo los recursos destinados a estados y municipios representan 33.9 por ciento del total de gasto en aportaciones, participaciones, convenios y subsidios, y sin estos recursos no podría detonarse el desarrollo local ni atender las necesidades más directas de la población. Por otro lado, el monto destinado a pensiones y jubilaciones representa el 15 por ciento del total de gasto.

Si tomamos el presupuesto de 2018, que asciende a 5.24 billones de pesos, y quitamos todos los rubros de gasto que ya están comprometidos, nos restan 997 miles de millones de pesos que son ejercidos por el gobierno federal. Esto equivale a que el gobierno controla solo uno de cada cinco pesos que administra, porque el resto se va directamente a los gastos fijos arriba señalados. Los compromisos de gasto que están fuera de las manos del gobierno dejan entonces a cualquier administración federal un margen de maniobra relativamente bajo para realizar todos los proyectos y políticas públicas con los cuales se compromete ante la población.

Este asunto es algo que debemos tener en mente los mexicanos durante los próximos meses. Las partidas presupuestarias del gobierno federal no son tan amplias como muchos creen, y retirar recursos de otros rubros, como las pensiones, los ramos autónomos o las transferencias a gobiernos locales, es ilegal y además atentaría contra la estabilidad económica y financiera de nuestro país, o incluso contra el pacto federal.

La estabilidad financiera: bien que preservar

Existen grandes expectativas sobre el próximo presupuesto, dadas las promesas de campaña del presidente electo y las declaraciones de su equipo de transición y legisladores de su partido. Dispondremos de pocos días para revisar el paquete económico de 2019, pero no solo los mexicanos estaremos pendientes. También los empresarios e inversionistas, los mercados, las agencias calificadoras y los gobiernos de nuestros principales socios económicos estarán prestando atención.

Hasta hoy, los resultados de nuestro proceso electoral y nuestro proceso de transición no han generado desconfianza en el sector privado, y el marco macroeconómico de nuestro país se mantiene sólido. Tenemos una deuda que ha ido a la baja como porcentaje del pib y que con un estimado de 45.5 por ciento para el cierre de 2018 es más baja que la del promedio de las economías emergentes y menos de la mitad de los niveles de deuda de las economías avanzadas. Contamos con 173 mil millones de dólares de reservas internacionales, con 13 mil millones de dólares en fondos de estabilización sobre los ingresos presupuestarios y petroleros –que están en su nivel más alto en la historia– y con 86 mil millones de dólares en una línea de crédito flexible del Fondo Monetario Internacional (FMI) que nos protege ante contingencias. La inflación promedio en los últimos cinco años es la más baja en casi medio siglo. Dependemos tres veces menos de los ingresos petroleros, y sin embargo la recaudación fiscal ha ido aumentando gracias a la incorporación de contribuyentes, quienes hoy suman 80 por ciento más que hace seis años. Las agencias calificadoras nos dan grado de inversión y mantienen una perspectiva estable sobre el futuro de nuestra economía.

El paquete económico del próximo año debe reflejar esta salud económica y financiera de la que goza México, y constituir un vehículo para continuar por el buen rumbo que hemos trazado todos los mexicanos por más de 20 años.

México es, de acuerdo con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el noveno destino más atractivo para invertir en los próximos dos años. Somos la décimo primera economía más grande del mundo y la segunda más importante de América Latina. México es el sexto receptor de turistas y el primer exportador de una gran cantidad de productos, entre ellos, los televisores de pantalla plana. Somos un país con una gran importancia económica y geopolítica, y tenemos el potencial de convertirnos en una nación más próspera.

Para lograrlo, es importante que el paquete económico de 2019 mantenga los equilibrios fiscales necesarios, que haga eficiente el gasto hacia donde más se necesite y que brinde confianza a los mercados. Con un buen presupuesto podemos continuar creciendo, generando empleos, aumentando el poder adquisitivo de las familias, y reduciendo la pobreza y las carencias sociales.

* Senadora por el PRI.
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