You dont have javascript enabled! Please download Google Chrome!
domingo 20 de enero de 2019

La próxima reforma electoral

Jorge Alcocer V*

Contra lo que algunas visiones casi idílicas perciben, la trayectoria de la autoridad electoral nacional (IFE/INE) ha sido larga y sinuosa, con aciertos, tropiezos y coyunturas críticas, de las que dos relevos anticipados de los consejeros integrantes de su máximo órgano de dirección (1994 y 2007) son apenas un botón de muestra.

Estas reflexiones son un nuevo derrotero para un debate que hemos tenido a lo largo de más de tres décadas, que arranca en 1990 y hoy requiere que anticipemos nuevos cauces que, de una u otra manera, habrá que definir. Propongo concentrarnos en un punto específico, para luego esbozar la o las respuestas a una pregunta.

El punto específico es la dimensión que el INE ha alcanzado, que diversos analistas consideramos gigantismo, aunque otros optan por un diagnóstico más radical: macrocefalia. Comoquiera, es evidente que el INE llegó, en vísperas del inicio de su primera prueba completa en 2018, a un preocupante estado organizativo, presupuestal y operativo.

La pregunta que formulo como hilo conductor de las siguientes reflexiones y propuestas es concreta y directa: ¿qué podemos cortarle al INE para que, a partir de 2019, contemos con una autoridad electoral nacional más fuerte y menos onerosa? Para exponer las propuestas, inicio con una apretada reseña de la trayectoria de la autoridad electoral nacional en los cuatro ámbitos que abordaré:

  1. La administración del financiamiento público federal a los partidos políticos y la fiscalización de sus ingresos y gastos, tanto ordinarios como de campaña.
  2. El Registro Federal de Electores y sus principales instrumentos, el padrón, las listas de electores y la credencial para votar.
  3. La administración y asignación de los tiempos de Estado en televisión y radio con fines electorales.
  4. Las casillas electorales.

Expondré primero la reseña y luego pasaré a las propuestas de reforma para cada uno de esos ámbitos. Antes, debe recordarse que el INE es heredero de las fortalezas y debilidades que el IFE acumuló a lo largo de su existencia (1990-2014), que fueron hechas a un lado por los redactores de las nuevas leyes que dan sustento al sistema centralizado de administración electoral surgido de la reforma de 2014.

Para que el lector no se llame a sorpresa, debo advertir de que he sido y sigo siendo crítico de esa reforma y de sus resultados, a los que he calificado de “mazacote legislativo”. En consecuencia, no tengo neutralidad ante ella. Sobre advertencia no hay engaño.

Administración del financiamiento  público y fiscalización

Reseña mínima

Fue a partir de la reforma de 1996 cuando la Constitución y la ley electoral (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Cofipe) regularon, con exactitud y detalle, el derecho de los partidos políticos nacionales a recibir financiamiento público federal. La precisión es muy importante, ya que el financiamiento que el INE administra y suministra (como antes lo hizo el IFE) es exclusivamente el proveniente de recursos del erario federal (previstos, por tanto, en el Presupuesto de Egresos de la Federación –PEF– de forma anual, dentro de la partida total destinada al INE).

El financiamiento que las 32 entidades federativas otorgan por mandato constitucional a los partidos políticos de registro nacional y local está contemplado en sus constituciones y leyes electorales y es financiado con los recursos de cada entidad, aplicando las reglas que establece la Ley General de Partidos Políticos y las que cada Legislatura local determina dentro de su ámbito de configuración normativa, según ha resuelto la Corte en sentencia del 28 de agosto de 2017, a propósito de la llamada “Ley Kumamoto”.

Por tanto, para la instrumentación de las propuestas a que me refiero más adelante, será necesario considerar los dos ámbitos competenciales, el federal y el de las 32 entidades federativas.

En la primera etapa del IFE (1990-1993) los recursos asignados al financiamiento público de los partidos estaban insinuados apenas en el marco constitucional y escasamente reglamentados en la ley electoral; aunque el Cofipe los consideraba, desde 1991 y hasta 1995 el monto que se le destinó a esa prerrogativa fue muy reducido, más aún comparado con el que se registra a partir de 1996.

En correspondencia con esa situación, la fiscalización y vigilancia de los recursos de los partidos políticos era débil, casi una formalidad. Recordemos que la autoridad administrativa (IFE) recibía los informes contables de ingresos y gastos generales de los partidos, los integraba para su revisión y turnaba los expedientes a la autoridad jurisdiccional, que emitía un dictamen consolidado sobre el resultado de la revisión y, de ser el caso, imponía las sanciones a los partidos infractores.

Hasta antes de 1996 el financiamiento de partidos no fue motivo de conflicto, ni siquiera de atención de los medios de comunicación. Todo cambió a partir de la reforma electoral de aquel año, que multiplicó en forma exponencial los recursos públicos destinados a los partidos, tanto para sus actividades ordinarias como para las de campaña. Tan generosa dádiva estatal, repartida de manera proporcional a los votos de cada partido (70 por ciento) e igualitaria (30 por ciento), tuvo efectos tan inmediatos como drásticos en las condiciones de la competencia. Tan es así, que en 1997, en la elección intermedia el PRI por vez primera en su historia no alcanzó mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Tres años más tarde perdería la Presidencia de México. No afirmo que tales cambios se hayan debido únicamente al nuevo modelo de financiamiento público, solo que también obedecieron a esa causa, sin que sea posible ponderar su peso específico en la transición y la alternancia.

Al amplio ducto por el que empezó a fluir el dinero público para alimentar a los partidos debía corresponder un sistema de fiscalización y vigilancia de la extensión y profundidad de los multimillonarios recursos que ahora entraban en las arcas partidistas. A esa tarea se dedicó parte de la energía del flamante IFE autónomo (a partir de 1996), al que la Constitución y el Cofipe encomendaron, en el ámbito federal, las facultades de fiscalización y vigilancia a través de una comisión de consejeros electorales, de la que dependía el equipo de auditores dedicados a esas tareas, agrupados en la que desde entonces fue llamada Unidad Técnica de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos.

No me extiendo más, solo dejo anotado que el primer gran conflicto entre partidos y consejeros electorales por motivos de la fiscalización ocurrió después de las elecciones de 2000, a propósito de quejas por financiamiento ilegal del PRI y del PAN, casos conocidos por la denominación que les dio la prensa, “Pemexgate” y “Amigos de Fox”, que dieron lugar a las que, hasta la fecha, siguen siendo las multas más cuantiosas impuestas por la autoridad electoral a partidos políticos.

En la reforma de 2007-2008 el Congreso dio un giro al esquema de financiamiento de partidos y a la tarea fiscalizadora. En el segundo terreno, se dotó de autonomía técnica y de operación a la Unidad de Fiscalización y se suprimió la Comisión de Fiscalización integrada por consejeros electorales, para entregar la decisión final sobre los resultados de la fiscalización y las multas que se impondrían a los infractores directamente al Consejo General del IFE, sujeto a la decisión final del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

La medida no fue del agrado de los consejeros, tampoco de los partidos políticos, que de pronto se vieron ante la nueva realidad de no tener correas de transmisión directa ante las cuales hacer valer sus quejas y reclamos por los resultados de la fiscalización, realizada por técnicos especializados. En la reforma de 2014 los legisladores decidieron regresar al modelo de competencia e injerencias previo, para lo cual resucitaron a la Comisión de Fiscalización integrada por cinco consejeros electorales (de un total de once), a la cual subordinaron la Unidad de Fiscalización.

Además del salto hacia atrás, en congruencia con su motivación y sentido centralista, la reforma de 2014 confió al nuevo INE las facultades de fiscalización de partidos y campañas electorales de ámbito estatal y municipal, de modo que multiplicó las quejas y los conflictos que deben ser investigados y resueltos por el Instituto y por el TEPJF. En pocas palabras, la reforma de 2014 centralizó los conflictos electorales al ponerlos bajo la competencia del Consejo General. El conflicto local se volvió nacional. Pero hubo otro efecto aún más nocivo y contradictorio: la multiplicación del financiamiento público por la puerta falsa de las finanzas locales.

Como se recordará, la reforma de 2007 llevó a un ligero descenso en el financiamiento público de las actividades ordinarias de los partidos y a un recorte significativo del de campaña. Los números son elocuentes. En 1996 se dispuso que para cada elección, intermedia o general, cada partido recibiría para gastos de campaña un cien por ciento del financiamiento ordinario del año que correspondiera. En 2007 se decidió reducir el porcentaje que recibiría cada partido para financiamiento de campaña, al 30 por ciento en elección intermedia y al 50 por ciento en elección presidencial. El recorte era muy importante. Esas reglas no fueron modificadas en 2014.

La reforma de 2014 igualó los criterios del financiamiento ordinario y de campaña de ámbito local con los federales, y por esa causa se duplicó el total nacional recibido por el conjunto de partidos para actividades ordinarias. Al mismo tiempo, se despojaba de sus facultades fiscalizadoras a los institutos electorales locales (ahora llamados organismos públicos electorales locales, OPLE). El efecto ha sido que la parte de recursos para financiamiento ordinario de ámbito local crezca exponencialmente, tal y como había ocurrido en 1997. Para ilustrar basta con señalar que, según estimación de la revista Voz y Voto (septiembre de 2017), en 2018 en las 30 entidades con elección concurrente, los partidos recibirán, para sus gastos ordinarios, 4,132 millones de pesos, y para gastos de campaña, 1,592 millones adicionales. Estos montos son en adición a los 6,703 millones que los partidos recibirán del INE en el mismo año. En suma, se calcula que en 2018 los contribuyentes aportarán para partidos políticos la cifra récord de 12,427 millones de pesos.

En el Cuadro 1 se muestra el gasto ejercido por el IFE/INE de 1991 a 2016 y el presupuestado para los ejercicios de 2017 y 2018, distinguiendo el rubro de gasto propio de la autoridad electoral del monto destinado al financiamiento de partidos políticos. Puede verse que la reforma de 2014 produjo un disparo en los recursos presupuestados para la operación del INE, proporcionalmente mucho mayor que el impacto sobre el financiamiento de partidos. Lo anterior, debido a que en el segundo concepto el incremento se explica por fuera del INE, es decir, por el aumento de los recursos públicos que las tesorerías de las 32 entidades federativas deben destinar a los partidos.

Eliminar el efecto negativo que provoca en la percepción social la acumulación del financiamiento de los partidos políticos dentro del presupuesto del INE es un primer objetivo de una futura reforma. El segundo objetivo será reducir el financiamiento de partidos. El tercero, eliminar las complejidades de la fiscalización y vigilancia a los recursos de los partidos políticos, y terminar con el conflicto permanente que sus resultados ocasionan en la relación entre aquellos y los consejeros electorales. Enseguida abordo las soluciones que están al alcance y que además son de fácil instrumentación antes del proceso electoral federal de 2021.

Propuestas de solución

La primera propuesta es de orden formal, contable, en el propósito de ayudar a que la sociedad en general y los ciudadanos en particular obtengan información sobre el presupuesto del INE sin el efecto distorsionante producido por tener dentro de ese costo el dinero público destinado a los partidos. Para tal propósito, basta con disponer en la ley que los recursos destinados a los partidos dejen de estar englobados en la partida anual destinada al INE, para ubicarse en el PEF como un ramo presupuestal separado. Incluso, podemos imaginar una solución más radical, aunque siga siendo una medida formal, que consistiría en que la Tesorería de la Federación ministrara directa y mensualmente el financiamiento público a los partidos políticos, lo que, obviamente, conllevaría que de la misma forma se realizaran los descuentos por multas a aquellos.

El segundo objetivo, la reducción del financiamiento a los partidos, deberá ser radical. Sugiero que a los partidos nacionales se les elimine el derecho al financiamiento ordinario de ámbito local, de modo que solo subsista el de ámbito federal; que este último se determine con una base de cálculo ajustada, de forma tal que permita alcanzar una reducción sustancial. Por lo que hace al financiamiento de campaña, la ley podría establecer parámetros de cálculo menores a los actuales para las campañas federales, y un parámetro unitario, homogéneo, para campaña local, por ejemplo, un porcentaje de la UMA multiplicado por el número de electores en la lista nominal de cada entidad federativa. Los criterios de asignación a cada partido deberían seguir vigentes, ya que han demostrado su capacidad de propiciar equidad en la contienda. Sugiero que a los partidos locales se les aplique una solución semejante, es decir homogénea en sus criterios para determinar el monto y los criterios de distribución. En todo caso, el problema mayor está en los partidos nacionales, por lo que debemos pensar las soluciones bajo el principio de que lo secundario corra la suerte de lo principal.

Respecto de otras medidas en este terreno, parto de una idea que guía mi crítica a la reforma de 2014: espero y sugiero que la siguiente reforma electoral elimine el centralismo, con su marcado tinte antifederalista, impuesto en 2014.

Por tanto, propongo que, así como el pago del financiamiento público de ámbito estatal sigue siendo responsabilidad de los gobiernos locales, la fiscalización y vigilancia sobre el destino de esos recursos y sobre las otras fuentes de ingreso de los partidos vuelva a ser competencia de los institutos electorales locales y sea financiado con el presupuesto de estos últimos. Tales medidas deberán producir un ahorro sustantivo en el gasto operativo de la Unidad de Fiscalización de los Partidos Políticos, al volver a concentrar sus facultades y tareas en los recursos de ámbito federal, y más en general en aquellos que los órganos nacionales de los partidos reciben y gastan.

Un detalle no menor de mi propuesta: el financiamiento de los partidos nacionales provendría de una sola fuente, de naturaleza federal. La ley determinaría el monto que de su partida anual total cada partido deberá asignar a sus comités en las entidades federativas, así como el monto de recursos que recibirán para las campañas electorales, tanto federales como locales. Sin embargo, la fiscalización y vigilancia de los recursos asignados y ejercidos para actividades de los partidos en las entidades federativas sería función de los institutos electorales locales.

En paralelo, para potenciar la rendición de cuentas de los partidos de registro nacional y hacer más expedita y sencilla la fiscalización de sus recursos de ámbito federal, propongo que todos los gastos para el pago de proveedores de bienes y servicios, cuando el monto supere un parámetro determinado en la ley (expresado en UMAS), sean realizados de manera directa por la caja de pagos y registro de operaciones de partidos políticos que para estos efectos se deberá crear dentro del INE. El costo de operación de esa caja de pagos, en su totalidad, debería ser sufragado con cargo al presupuesto anual de los partidos políticos, en forma proporcional al monto que corresponda a cada uno. Lo anterior puede complementarse haciendo obligatorio que los partidos contraten con algún banco el servicio integral de administración y pago de su nómina.

Con esas medidas, la tarea fiscalizadora será menos laberíntica y la rendición de cuentas podrá hacerse de una forma expedita y oportuna. Medidas similares podrían adoptarse en las entidades federativas.

Desde la reforma de 1996, que causó que los recursos públicos destinados a los partidos políticos crecieran en forma exponencial, se exploró la idea de que la hoy Auditoría Superior de la Federación (ASF) fuese responsable de la fiscalización y vigilancia de los recursos de aquellos, en tanto “entidades de interés público”. Por diversas razones la idea no fue aceptada, aunque en 2007-2008 se volvió a poner sobre la mesa. El principal argumento en contra es que la ASF es un organismo orgánicamente dependiente de la Cámara de Diputados, lo que comprometería su autonomía para fiscalizar de manera objetiva e imparcial a los partidos. Como sostuve en las discusiones de 1996 y 2007, la misma objeción debería hacerse al INE, en cuyo Consejo General, su máximo órgano de dirección, participan con voz y sin voto los representantes de los partidos políticos nacionales.

Creo justificado volver a explorar, en el ánimo de descargar al INE de tareas no sustanciales y directamente vinculadas a su función primordial, la solución de confiar a la ASF la tarea fiscalizadora de los partidos, en sus gastos ordinarios y de campaña.

Registro Federal de Electores  y sus principales instrumentos

Hace 27 años que el artículo 36, fracción I, de la Constitución determina que es obligación de los ciudadanos “inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes”.

El segundo párrafo de esa fracción I dispone: “La organización y el funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público, y por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los términos que establezca la ley”.

Hace 27 años que el artículo segundo transitorio del Decreto de reforma constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de abril de 1990, que sigue vigente, ordena: “En tanto no se establezca el servicio del Registro Nacional Ciudadano, los ciudadanos deberán inscribirse en los padrones electorales”.

Reseña mínima

El camino por el que llegamos a la situación actual del Registro Federal de Electores (RFE) y la credencial para votar merece un estudio separado. Me limito a consignar que a partir de 1993 y hasta hoy la llamada “credencial para votar” emitida por el IFE/INE ha sido, de facto, el documento que acredita la ciudadanía mexicana. Desde luego que la facultad de expedir el documento de identidad no corresponde a la autoridad electoral, mucho menos a los partidos políticos, que participan y están presentes en el máximo órgano de dirección del INE y además integran de modo casi exclusivo y mayoritario los órganos de vigilancia del RFE.

Asumir una tarea que la Constitución no le asigna ha tenido múltiples implicaciones para la trayectoria y desempeño de la autoridad electoral administrativa; pero más allá de ese aspecto, es indudable que una de las mayores inversiones que México ha hecho para el avance y confiabilidad del sistema electoral ha sido la destinada a los instrumentos registrales y de identidad electoral, es decir, los padrones electorales, listas de electores y credencial para votar con fotografía.

La primera tarea de alcance nacional que la reforma de 1990 confió al naciente IFE fue la elaboración de un padrón electoral totalmente nuevo (“base cero”) y la expedición de la primera credencial de elector (sin fotografía), a la que siguió, en 1993, el cambio reglamentario que ha hecho de esa credencial, con fotografía, el documento de identidad de uso generalizado. De acuerdo con las cifras más recientes del RFE/INE, el 96 por ciento de la población de 18 años y más cuenta con la credencial para votar que expide el INE, a pesar de que las tasas de participación ciudadana en comicios federales, después del pico alcanzado en 1994 (72 por ciento), no han superado el 60 por ciento.

Durante más de dos décadas, obviamente sin éxito, he abogado por que se cumpla con el mandato del artículo 36 constitucional, siempre señalando la necesidad de vincular cualquier proyecto para hacer realidad la cédula de identidad ciudadana a una transición ordenada desde los actuales instrumentos electorales, en primer lugar la credencial para votar. Por ese motivo, a finales del sexenio de Felipe Calderón advertí en varios artículos periodísticos (Reforma) de los problemas de diseño e instrumentación que tenía el programa de la Secretaría de Gobernación –entonces bajo la responsabilidad de Fernando Gómez-Mont– para la expedición de la cédula de identidad, que de manera sorpresiva al poco tiempo fue limitado a menores de edad, para luego concluir en sonado y costoso fracaso.

Sigo abogando por ese objetivo, que estuvo a punto de alcanzarse en la reforma de 2007, cuando la testarudez del presidente Calderón impidió aplicar la solución que un grupo de expertos había ideado para la transición ordenada del RFE al Registro Nacional de Ciudadanos (RNC). Aquella solución conserva vigencia casi en la totalidad de sus componentes. Puede ser la base para la transición de un instrumento al otro, sin descartar la opción de que el INE siga siendo responsable directo de la integración y administración de la lista ciudadana, a condición de que los partidos políticos no intervengan en esa tarea, sino que se acoten a la vigilancia de la integración de las listas nominales de electores. Así lo dispone con nitidez y sin lugar a dudas la fracción i del citado artículo 36: la tarea de identidad ciudadana corresponde al Estado y a los ciudadanos, no a los partidos políticos. Si no se reconoce lo anterior, ningún proyecto de transición puede tener éxito.

Hacer del INE, con una reforma legal adecuada, el depositario de las facultades registrales para fines de identidad plena de los ciudadanos es una vía que se ha explorado con insuficiencia; la otra opción es, como se planteó en 2007, avanzar en la creación del Instituto Nacional de Identidad, como nuevo órgano autónomo de Estado, vía que ha sido suficientemente explorada.

De mi parte, insisto en advertir de que la primera opción tiene como condición sine qua non suprimir la intervención directa o indirecta de los partidos en esa tarea, lo que plantea una paradoja inevitable con la definición del INE como autoridad registral para fines de identidad, además de que supone ir en sentido contrario al objetivo de descargar a la autoridad electoral de facultades y tareas que, en estricto sentido, no le corresponden. Por ese motivo, sigo pensando que la solución idónea es la creación del Instituto Nacional de Identidad, con la enorme ventaja de que en esa fórmula caben todos los mexicanos y mexicanas, menores de edad y ciudadanos, así como los extranjeros radicados de manera permanente en territorio nacional.

El presupuesto de la Dirección Ejecutiva del RFE ha significado casi el 30 ciento del presupuesto total asignado en el periodo 1998-2017 a la operación de la autoridad electoral nacional.

Estamos ante el caso más relevante en que una tarea que originariamente no corresponde a la autoridad electoral administrativa ha causado, a lo largo de casi tres décadas, un sustancial incremento de sus necesidades de gasto anual. Dejarlo en claro, transparentando y diferenciando los recursos destinados a las tareas registrales del INE, es una primera medida, de nueva cuenta, de naturaleza contable y de imperiosa necesidad informativa. La solución de fondo es la que a continuación expongo a grandes trazos.

Propuesta de solución

La primera medida sugerida, con independencia de la vía de solución a la que finalmente se llegue, es identificar con transparencia y claridad ante la sociedad el monto que se ha destinado a la tarea registral del INE, y que se seguirá destinando mientras no exista y funcione el RNC. Esta medida debería adoptarse de inmediato, sin esperar una nueva reforma electoral.

La solución de fondo por la que me pronuncio es descargar al INE de las funciones y tareas del registro e identidad ciudadana, para dejarlas en manos de una nueva institución del Estado dotada de la autonomía y fortaleza que asegure el cumplimiento eficaz de esa tarea, que es al mismo tiempo uno de los derechos humanos (el derecho a la identidad) llamados de tercera generación.

En consecuencia, propongo realizar los cambios legales que den sustento a la existencia del rnc y a la expedición de la cédula de identidad ciudadana, que sea también el documento indispensable para ejercer el derecho al voto.

No es este el espacio para entrar en los detalles de una transformación de tal magnitud; sin embargo, es prudente dejar explícitos algunos de los pasos iniciales, condición necesaria mas no suficiente, para una transición ordenada y transparente del RFE y la credencial para votar al RNC y la cédula de identidad, con el horizonte de que la transición culmine en 2023, de forma tal que en las elecciones presidenciales de 2024 el instrumento de identidad ciudadana sea, al mismo tiempo, el que permita votar.

Una condición primera es que en el diseño de la transición del RFE al RNC se aprovechen las múltiples propuestas y estudios previos, incluidos los proyectos fracasados, a fin de recuperar las mejores ideas, superar riesgos, evitar la repetición de errores y reducir el costo económico de la transición.

La transición debería ser diseñada por expertos ajenos al INE para evitar el riesgo de sesgos, producto de la inevitable “defensa de la parcela”. No es que los técnicos del RFE/INE deban permanecer al margen del diseño, sino que su aportación será más productiva si se les coloca frente a un programa específico pensado para dar lugar a la nueva institución registral.

En el programa deberán quedar perfectamente definidas las etapas de la transición identificando con precisión los tiempos y movimientos para dar inicio (poner fin) a dos procesos registrales cruciales para el surgimiento del RNC. Para tales efectos, sugiero partir de algunas preguntas:

Uno, ¿cumplidos qué requisitos y cubiertos qué procesos se iniciará la inscripción de los ciudadanos en el RNC, y en cuánto tiempo se expedirán las primeras cédulas de identidad ciudadana?

Dos, y en el otro lado de la moneda, ¿a partir de qué fecha concluirá la función registral del RFE/INE y se dejarán de emitir credenciales para votar con fotografía?

Esas son, a juicio de los especialistas consultados en el pasado reciente, dos definiciones cruciales de la transición por la que abogo.

No se me escapan las dificultades y retos que implica esta propuesta, en especial en lo que hace al destino de los cientos de técnicos y empleados que laboran para la Dirección Ejecutiva del RFE/INE, cuya experiencia y capacidades deberán ser aprovechadas por la futura institución registral, garantizando sus derechos laborales.

El proceso deberá culminar en el momento en que el rnc esté plenamente integrado y en operación, a fin de que, además de los servicios que proporcionará a los ciudadanos, pueda entregar al INE la lista de ciudadanos por entidad federativa y municipio, de modo que la nueva instancia que surja en el INE (digamos un Registro de Electores redimensionado) esté en condiciones de distribuir y asignar a los ciudadanos por sección y distrito electoral, según ámbito federal o local.

En consecuencia, en mi propuesta, la autoridad electoral, con la participación y corresponsabilidad de los partidos políticos, seguirá teniendo las facultades de seccionamiento territorial y agrupación de las secciones electorales, para la configuración, es decir la delimitación territorial, de distritos electorales, federales y locales, por entidad federativa.

Una vez culminada la transición, el INE dejará de cargar con el costo de las facultades y tareas que pasen al RNC, lo que se reflejará de inmediato en una reducción significativa del costo de organización y desarrollo de los procesos electorales, y en los presupuestos anuales del propio INE en años en que no tengan lugar elecciones federales. (Bajo la hipótesis de que la reforma futura devolverá el sistema electoral a la senda de la que no debió salir nunca, la del federalismo.)

Algunos partidarios de la expansión burocrática verán en esta propuesta un retroceso, un cercenamiento de la tarea que a lo largo de casi tres décadas ha cumplido la autoridad electoral administrativa. Para su tranquilidad, deberían tener presente que ese no fue el diseño originalmente planteado en la reforma axial de 1990, y que nunca es tarde para colocar al sistema electoral en el camino correcto, que es el de su simplificación y menor costo.

Se dirá que no habrá ahorro, que los recursos que el INE ya no reciba para actividades registrales deberán destinarse a la nueva institución (RNC). Seguramente así ocurrirá; sin embargo, ubicar las tareas de identidad ciudadana en la institución de Estado en que deben estar y descargar a la autoridad electoral de una misión que no le atañe son, en sí mismos, objetivos fundamentales para la consolidación democrática.

Hay un asunto colateral sobre el que no conviene dejar duda. Me refiero a una lista nacional de electores única que se actualiza de manera permanente y además de forma intensiva y programada para las elecciones locales y federales.

La existencia del RNC parte de la premisa de su competencia en todo el territorio nacional, al igual que la expedición de la cédula de identidad se haría bajo normas y procedimientos iguales en las 32 entidades federativas y, en su caso, en el extranjero. De igual modo, la lista ciudadana de electores, cuya base es la sección electoral, debe seguir siendo competencia exclusiva del INE.

Lo anterior significa que la autoridad electoral administrativa seguirá formando y emitiendo, conforme lo determine la ley, las listas de electores federales y de ámbito local. Tal definición operativa, que debe quedar plasmada en la Constitución, dará certidumbre al sistema electoral desde su base de existencia, que es el principio “un ciudadano, un voto”.

Administración y asignación de los tiempos de Estado con fines electorales

 Una década después de su aprobación, la reforma constitucional que instauró el actual modelo de acceso de los partidos políticos a la televisión y la radio sigue causando no solo polémica, sino también enojo en la oligarquía mexicana, especialmente en los barones de la televisión y en algunos grupos de radio. Es inevitable, por el cuantioso ingreso de que los privó.

Reseña mínima

No es el motivo de esta parte polemizar sobre aquella reforma ni sobre su aplicación integral. El propósito ahora es más sencillo. Se trata de poner sobre la mesa un punto concreto del modelo: el sistema de monitoreo que en 2008 el IFE decidió instrumentar para verificar el cumplimiento de las pautas ordenadas a las televisoras y radiodifusoras obligadas a transmitir los mensajes (spots) de partidos políticos y autoridades.

Quienes participamos en el diseño del llamado “modelo” de acceso a esos medios teníamos como referente la larga experiencia de la que, al menos en teoría, disponía el Estado mexicano en el uso de los llamados “tiempos de Estado” en televisión y radio. En efecto, como ese tiempo tiene dos fuentes, parecía relativamente sencillo saber la forma en que, a lo largo de varios lustros, se había garantizado que el Estado efectivamente usara el tiempo al que tiene acceso. Una parte como derecho por el uso que los concesionarios hacen del espacio radioeléctrico, propiedad de la Nación, implantado desde la primera Ley Federal en la materia (1960) y otra en virtud del impuesto especial sobre los ingresos por publicidad creado en diciembre de 1969. El “tiempo de Estado” no fue inventado por la reforma electoral de 2007; lo que hizo esa reforma fue disponer un uso diferente, por tiempo limitado, de un bien público previamente existente. Quienes siguen hablando y quejándose de la “expropiación” en contra de los concesionarios privados de televisión y radio, saben que mienten.

En 2007 había que resolver la forma de verificar el cumplimiento de las obligaciones que los concesionarios tendrían de difundir los mensajes de autoridades electorales y partidos políticos. El asunto había sido problemático desde la reforma axial, la de 1977, de don Jesús Reyes Heroles, que había implantado el entonces inédito derecho de acceso permanente de los partidos políticos a la televisión y la radio. Por esos antecedentes, era necesario cuidar a grado extremo que no se incurriera en omisiones o excesos legislativos que dieran pauta a querellas jurídicas contra la reforma electoral de 2007.

Puede constatarse que en la reglamentación de la reforma constitucional (Cofipe), la verificación no fue motivo de polémica, tampoco de un desarrollo normativo. La razón de esa aparente omisión fue que la experiencia indicaba que, al estar obligados los concesionarios de televisión y radio a grabar sus transmisiones y mantener esos testigos por un periodo determinado a disposición de la autoridad competente (Secretaría de Gobernación), ese instrumento podría ser utilizado por la autoridad electoral (IFE) para actuar en caso de denuncia por omisión o adulteración en el cumplimiento de las pautas de transmisión ordenadas.

En otras palabras, los autores de la reforma nunca imaginamos que daría lugar a un gigantesco y costoso aparato de verificación, condenado además a la obsolescencia casi perpetua por el acelerado cambio en las tecnologías de recepción y transmisión de señales. Lo anterior incluso se le manifestó al entonces presidente del IFE, el Dr. Leonardo Valdés Zurita, en una reunión sobre el nuevo modelo de acceso, poco tiempo después de promulgada la reforma. La misma advertencia hice al presidente del IFE en una reunión con los representantes de Televisa y TV Azteca celebrada también en la Ciudad de México, en febrero de 2009, al iniciarse la primera experiencia de cumplimiento de las nuevas reglas en un proceso electoral federal.

Como la reforma legal había dejado en manos del IFE la regulación puntual del uso de los tiempos en televisión y radio por partidos políticos y autoridades electorales, una de las primeras tareas que emprendió el Consejo General del IFE fue emitir, en 2008, el reglamento en esa materia. En ese instrumento se reguló por vez primera lo que desde entonces se conoce como el Sistema Integral de Administración de los Tiempos de Estado (SIATE), del que se derivó el subsistema de monitoreo del cumplimiento de pautas.

Contra la opinión de legisladores y especialistas, el IFE decidió instaurar, a partir de 2008, el más vasto e inédito sistema de monitoreo de señales de televisión y radio, no solo en México sino en el mundo, al menos para fines civiles. Dejando de lado las opiniones de casi todos los conocedores del tema, los consejeros del IFE aprobaron las inversiones iniciales y el gasto operativo para crear una red de estaciones de monitoreo que seguirían, las 24 horas de los 365 días de cada año, casi la totalidad de las señales difundidas en el territorio mexicano.

En 2017 el SIATE contaba con más de 200 estaciones de monitoreo que producían reportes diarios, semanales y mensuales que nadie, o casi nadie, revisa. Las alertas que emite solamente son atendidas cuando un partido las aprovecha. Es un elefante blanco que opera a un costo considerable, justificado ahora como medio disuasivo de conductas ilícitas de concesionarios y potenciales violadores de la ley. Hasta hoy se carece de un estudio que revele el costo-beneficio del sistema de monitoreo; la inercia ha imperado a partir de la decisión de instaurar ese sistema.

Para colmo, la Secretaría de Gobernación, administradora por ley de los tiempos de Estado en televisión y radio fuera de procesos electorales, a través de la Dirección General respectiva mantiene su propio sistema de monitoreo del cumplimiento de las pautas que ordena para el uso de ese tiempo. Si lo anterior es explicable, no lo es que otros usuarios de ese tiempo, como las dos cámaras del Congreso de la Unión, paguen a empresas privadas montos nada despreciables para que realicen la misma tarea sobre los mensajes que por ley les corresponde utilizar y difundir.

En resumen, con el pretexto de la reforma de 2007-2008, el IFE decidió crear un sistema de monitoreo con una cobertura total en extensión territorial y temporal. Tal sistema, que el INE no solo mantiene vigente, sino que ha hecho crecer hasta niveles insospechados, significa un gasto cuantioso cuyos beneficios son muy cuestionables.

Además del gasto de mantener en operación el equipo y personal para monitoreo, otro problema no menor es la permanente fricción que su funcionamiento suscita entre la autoridad electoral y las empresas de los medios, amén de los abusos que otros entes públicos vienen cometiendo supuestamente para complementar lo que hace la autoridad electoral.

Propuesta de solución

De hecho la propuesta siguiente fue explorada desde la reforma electoral de 2007-2008 y, según algunas fuentes confiables, también se analizó en la de 2014. Parte de una realidad elemental: el tiempo de Estado en televisión y radio es un derecho (también un impuesto) que tiene vigencia los 365 días del año, con independencia de los procesos electorales. El depositario del derecho es el Estado mexicano. Los usuarios de ese tiempo en esos medios de comunicación son los que la Constitución y las leyes indican, uno de ellos, el INE, que no es el mayor usuario de minutos convertidos en mensajes o de cualquier otro parámetro serio que se pretenda utilizar, aunque sí, sin lugar a dudas, el usuario más controvertido.

Imaginando una autoridad electoral nacional más fuerte y menos onerosa, sin declinar de mantener vigente la prohibición total de compra de tiempo en radio y televisión para partidos y candidatos, es posible diseñar un sistema de administración del tiempo de Estado que parta de identificar a sus usuarios, para entonces ofrecerles los servicios que hoy, de manera omnicomprensiva en su alcance pero limitada a un único destinatario, el INE tiene instrumentados.

Mi propuesta es reubicar en otro ente público la administración, asignación y verificación del uso del tiempo de Estado en televisión y radio, de todo él, no solo de la parte destinada a fines electorales. Es decir, la etérea y al mismo tiempo puntual sustancia objeto de una regulación general, son los 48 minutos diarios de que el Estado mexicano dispone, por mandato constitucional, en cada una de las estaciones de radio y canales de televisión abierta (radiodifundida) en el territorio nacional. Eso es un bien público, aunque algunos interesados sostengan que, conforme avance internet, su importancia y valor irá decayendo hasta desaparecer.

Reconocer al INE como usuario de una parte del tiempo de Estado de manera permanente y durante los procesos electorales es uno de los puntos de referencia, al que debe agregarse que los usuarios mayores de ese tiempo son los Poderes de la Unión y los otros órganos autónomos a los que el Congreso les da acceso, a través del PEF. En los años recientes, la distribución del uso del tiempo de Estado fuera de procesos electorales ha sido, grosso modo, la mitad para el Poder Ejecutivo, 30 por ciento para el Poder Legislativo, 15 por ciento para el Poder Judicial y el resto para los órganos autónomos diferentes al INE, que tiene su acceso etiquetado previamente.

Una solución que beneficiaría no solo a la autoridad electoral, sino a los demás usuarios del tiempo de Estado en televisión y radio, sería la creación de una instancia responsable de la administración, asignación y verificación integral de su uso. ¿Otro organismo autónomo? Puede ser. Eso no debería espantar, pero quizá podríamos imaginar que esa facultad y las tareas que de ahí se desprenden fueran asumidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones.

Otra opción, plausible casi desde cualquier punto de vista, aunque políticamente incorrecta, es que la Secretaría de Gobernación, que desde el origen ha sido la administradora de los tiempos de Estado, vuelva a tener la tarea completa, quizá cuando la sociedad recupere la confianza en que esa dependencia, como ocurre en muchas democracias consolidadas, puede ser imparcial en los procesos electorales.

Un sistema único, integral, de administración, control y verificación del uso de los tiempos de Estado en televisión y radio deberá surgir de la unión y fusión de instrumentos técnicos, personal y capacidades que hoy existen en el INE y en la Secretaría de Gobernación. Sé que otra opción, acariciada por algunos funcionarios del INE, es que la facultad integral quede en manos de la autoridad electoral. No estoy de acuerdo. Eso supone incrementar tareas, personal y recursos que se traducirán, de nuevo, en un crecimiento desmesurado del Instituto para atender asuntos que, en estricto sentido, no son de naturaleza electoral.

Junto al reto de desmontar lo mal hecho en los años previos, ahora existe uno mayor. La irrupción imparable del internet y las redes sociales plantea un reto de dimensiones insospechadas, mucho más importante de los que politólogos como G. Sartori imaginaron hace lustros al reflexionar sobre el impacto de la televisión en la vida política de las sociedades modernas.

Las redes están revolucionando todos los ámbitos de la cotidianeidad humana. Por eso, al trazar soluciones a los problemas comunicacionales de ayer y hoy, más vale escribir con mano temblorosa o dejar pasar un buen rato antes de pulsar la tecla enter. Creo que si quienes escriban a finales del siglo XXI las reglas para el acceso de partidos y candidatos a medios de comunicación leyeran estas líneas, lo harían con sorpresa. Les sería difícil entender que sus abuelos, casi al finalizar la segunda década del XXI, siguieran discutiendo qué hacer con Televisa y TV Azteca para evitar su nociva influencia en asuntos electorales y políticos.

Casillas electorales

Pocos tópicos explican el hasta ahora interminable ciclo de reformas electorales (1977-2014) como la casilla electoral. La desconfianza sentó sus reales en ella. Fue el motivo central de las quejas, denuncias y querellas. “Yo crecí acompañando a mi padre a cuidar las casillas el día de la elección”, sigue diciéndome mi querido amigo Diego Fernández de Cevallos, coautor de las reformas de 1990 y 1993.

Reseña mínima

Todo lo imaginable hemos hecho, en la ley y en la práctica, para garantizar que las casillas se instalen y funcionen conforme a los principios constitucionales que rigen a la autoridad electoral, de la que las mesas directivas de casilla son basamento y razón de existencia. Esos principios son “certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad”. A mi entender, bastaría con dos: imparcialidad y legalidad; sin la primera, la segunda está en duda.

El éxito en la instalación de casillas es tan notable que el INE está imposibilitado para superarlo. En las elecciones locales de 2017, según datos oficiales, se instaló el cien por ciento de las previstas. Antes de llegar al cien por ciento hubo reformas y más reformas, acompañadas de candados de seguridad inspirados todos en la feria de las desconfianzas, como llamaba el Doctor Jorge Carpizo en 1994 a los reclamos opositores.

No olvidemos que, con todos los avances alcanzados, una cosa permanece: en México las elecciones se hacen utilizando papel, lápiz y cajas para depositar las boletas en que cada ciudadano indica, de su puño y letra, a quién elige para gobernarlo o representarlo.

Lo singular en nuestro caso no es solamente la persistencia en el uso de papel (boletas) y lápiz (crayolas); tampoco, la suma manual de los votos, voto por voto, casilla por casilla; ni que se apunten los resultados a mano en otros papeles, llamados actas de escrutinio y cómputo. Eso se sigue haciendo en muchas naciones, con modalidades y materiales diversos.

La singularidad netamente mexicana es la existencia y manejo del llamado “paquete electoral”, formado por el amasijo de boletas, actas, listas de electores y demás materiales que, al concluir el conteo de votos en cada casilla, los ciudadanos que integran la mesa directiva respectiva deben meter en unas cajas, en las que además están obligados a pegar por fuera copia del acta de escrutinio y cómputo, para que el resultado consignado en cada una de esas miles de copias alimente el PREP.

Para asegurar que en cada casilla el voto sea emitido y respetado, la sociedad ha invertido cuantiosos recursos. Aunque no existen cifras específicas, no al menos al alcance del público en general, es posible afirmar que para que se instalen y funcionen las casillas, la autoridad competente (IFE/INE) ha gastado en elecciones federales, de 1991 a 2015, al menos los montos que se muestran en el Cuadro 2, que corresponden al presupuesto ejercido por la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral (DEOE), cuyo principal destino es el gasto para la instalación y operación de las casillas electorales. Falta considerar otros rubros de gasto que inciden o se vinculan a la realización trianual de la jornada comicial.

A los montos de gasto de la DEOE mostrados en el cuadro sumamos lo ejercido cada tres años por otra Dirección Ejecutiva, la de Capacitación y Educación Cívica (DECEYEC), en el reclutamiento, capacitación y selección de los cientos de miles de ciudadanos que integran las mesas directivas de casilla. En ese rubro, los conceptos más importantes se refieren al pago de las remuneraciones al personal que cumple las tareas de ubicación, contacto y capacitación directa. Son decenas de miles de capacitadores y supervisores que salían cada tres años a realizar el trabajo de campo (ahora, gracias a la reforma de 2014, lo deben hacer cada año), consistente en el contacto domiciliario con los ciudadanos que fueron seleccionados, mediante doble sorteo, como potenciales funcionarios de las mesas directivas de casilla, a los que posteriormente brindarán la capacitación para el cumplimiento de las tareas que la ley y los profusos y confusos reglamentos del INE les encomiendan.

Para los años de elecciones federales dentro del periodo 1991-2015, el gasto destinado a las casillas electorales es el segundo en importancia, solo superado por el del RFE y sus instrumentos. Lo que sucede es que, mientras que hoy ya casi nadie habla de adulteración del padrón electoral, desde 2006 se ha vuelto una perversa moda exigir recuentos voto por voto, casilla por casilla, que no es sino una ocurrente fórmula para poner en duda la credibilidad de todo lo acontecido en las casillas.

Ha llegado el momento de dar un salto cualitativo para dejar atrás boletas, crayolas, urnas, mamparas, paquetes y millones de ciudadanos seleccionados por sorteo para ser capacitados cada año por miles de capacitadores electorales, el orgullo del IFE/INE. Cada tres años –en 2015 fueron más de 50 mil– jóvenes equipados y pagados salen a contactar a millones de conciudadanos para informarles de que han sido seleccionados para ser funcionarios de casilla, capacitarlos, evaluarlos y luego apoyarlos durante la jornada comicial. Ese es el mundo casi idílico que en el IFE se construyó y que el INE prolonga.

La verdad es otra, menos grata. Es la realidad de una ciudadanía marcada por la indiferencia y la apatía, cuando no abierto rechazo, hacia la política, los políticos, los partidos y las autoridades electorales; ciudadanos sin convencimiento ni estímulo para atender sus deberes cívicos, para involucrarse por convicción, no por necesidad, en tareas cívicas como la de recibir y contar los votos de sus vecinos. Lo ideado en 1990, perfeccionado en 1994 y llevado a extremos insospechados en las reformas posteriores, es hoy una torre más inclinada que la de Pisa; un laberinto de leyes y reglamentos que cada año obliga a modificar los formatos de la papelería que se utilizará en las casillas y actualizar los manuales para la capacitación de quienes serán sus funcionarios.

No pretendo que demos un brinco cuántico para pasar del papel al ciberespacio. Creo que el ejercicio del voto debe seguir siendo el momento cumbre de la democracia, el instante en que todos valemos lo mismo y la democracia se hace presente en la interacción entre un ser humano que vota y otro que recibe su voto..

Quizá algún día, más pronto de lo que imaginamos, el voto, si es que algo así subsiste, se emitirá desde el teléfono celular. O quizá veremos una modalidad de la futurista visión de Isaac Asimov en su cuento “Sufragio universal” (1955, en la antología Con la Tierra nos basta.) Pero mientras el futuro nos alcanza, hay que pensar en lo que podemos hacer en México para dejar atrás los vestigios del atraso tecnológico en el ámbito de la democracia.

Propuesta de solución

La solución por la que me pronuncio no es una novedad; hace años que en el IFE, a iniciativa de Leonardo Valdés Zurita, se inició el proyecto piloto para la urna electrónica, utilizada en una prueba paralela en tres distritos electorales en 2015. Ese proyecto recogió a su vez la experiencia cursada en el mismo terreno por el Instituto Electoral del DF, del que Valdés también había sido consejero. Con similar antigüedad, otros dos institutos locales han desarrollado proyectos semejantes con resultados positivos; se trata de Jalisco y Coahuila, que con el respaldo de ingenieros mexicanos, diseñaron, produjeron y probaron urnas electrónicas que permiten emitir el voto utilizando una pantalla táctil y cuentan con el software para identificar al elector, recibir su voto, entregarle constancia de que votó y hacer la sumatoria final. De esa suma emiten un comprobante, especie de acta de escrutinio y cómputo, y almacenan lo procesado a lo largo de la jornada electoral en una memoria digital que puede ser copiada a un USB para ser llevado, de manera segura e inmediata, a un centro de acopio.

La urna electrónica requiere la presencia física del elector, su identificación plena mediante la credencial para votar ante un funcionario de casilla; cumplido lo anterior, se da paso al voto directo y secreto utilizando una boleta digital que aparece en la pantalla. El elector señala, mediante el tacto sobre la boleta, su preferencia de voto y recibe la pregunta de confirmación antes de darlo por válido. En las experiencias piloto los electores no han tenido mayor problema para admitir el uso de las urnas electrónicas, aunque en todos los casos esas pruebas se han hecho en paralelo a la elección tradicional en boleta de papel. Las máquinas utilizadas pasaron las pruebas de funcionamiento de manera razonable, realizaron el cómputo de los votos y entregaron el resultado de la elección en cada casilla (piloto) con fidelidad y exactitud, obviamente en un tiempo mucho menor al que se lleva el escrutinio y cómputo manual.

De las conversaciones que a lo largo de estos años he sostenido con los consejeros y funcionarios de los institutos de Jalisco y Coahuila, así como en el IFE/INE, desprendo que es posible programar una transición relativamente breve (seis años para su implementación total en la elección presidencial de 2024, con una prueba nacional total en 2021 y pruebas locales en 2020, 2022 y 2023).

Será más sencillo atender los puntos críticos de esa transición si se consideran las experiencias internacionales. En América Latina varios países utilizan la urna electrónica desde hace años. Uno es Venezuela, que contrata los servicios de una empresa nacional (Smartmatic) como proveedora de los equipos y software, así como del personal técnico que maneja y da soporte a las urnas electrónicas. Caso diferente es el de Brasil, que mantiene bajo control integral de sus organismos electorales la producción y utilización de las urnas electrónicas.

Una vez concluido el proceso electoral de 2018, una reforma legal debería dar el paso definitivo al uso de la urna electrónica, en principio en el lapso 2020-2024, facultando al INE (o como se llame la autoridad electoral administrativa) para realizar la planeación integral de esa transición. Quizá la producción nacional de las urnas electrónicas sea el punto crítico, ya que en principio habría que pensar en al menos una urna en cada una de las casillas electorales. A partir de la cifra base de 157,133 casillas estimadas para la elección de julio de 2018, pueden hacerse los cálculos del número de urnas electrónicas que se deberá producir, así como de la logística que implica su soporte técnico y el sinnúmero de detalles asociados.

El uso de la urna electrónica deberá permitir una disminución del número de funcionarios de casilla, cuyas tareas, además, se reducirían a la identificación de los electores y la orientación para el uso correcto de las urnas, y al final del día, operar las instrucciones conducentes al escrutinio y cómputo, hasta llevar la memoria USB al centro distrital de acopio o bien enviar la copia de la memoria por internet.

Con ese mecanismo el conteo rápido sería innecesario.

Los datos del ejercicio piloto del INE de 2015 permiten suponer, a reserva de confirmar con estudios precisos, que habría un ahorro importante de recursos en el mediano y largo plazos. No en lo inmediato, por las inversiones en la producción de miles de urnas electrónicas y la logística de la transición. Según estimaciones del INE, el costo de cada casilla electoral (2017) es 10,500 pesos, cifra utilizada para programar el gasto para ese fin en 2018. (El dato es del consejero Ciro Murayama, en el noticiero matutino “Enfoque” de Leonardo Curzio, 29/08/17).

De acuerdo con una estimación preliminar, el uso de la urna electrónica reduciría los componentes de gasto asociados al reclutamiento y capacitación de funcionarios de casilla, que en lugar de seis serían solo dos, y a la producción de urnas, boletas, actas y demás materiales utilizados en la jornada comicial. Insisto en que en la etapa de transición será indispensable financiar la producción de las urnas electrónicas, y que una vez completado el cambio habrá un gasto anual en la producción de nuevas urnas y mantenimiento de las existentes. Esa parte requiere un detallado estudio de costo-beneficio, con horizonte de al menos diez años.

Quiero destacar que el uso de la urna electrónica no implica la ruptura de la interacción humana en el ejercicio del derecho al voto, condición de existencia de la democracia en tanto método, práctica y sistema político colectivo. Habrá menos ciudadanos que deban estar en las casillas recibiendo y contando votos, como apunté antes, al menos dos por casilla, según las estimaciones preliminares. Como es obvio, no es lo mismo ni tiene el mismo costo seleccionar y capacitar a 315 mil ciudadanos que a casi un millón (2018).

A manera de conclusión

Según el proyecto aprobado por el Consejo General del INE el 28 de agosto de 2017, para 2018 (renovación de las dos cámaras del Congreso de la Unión, la Presidencia de México y además el INE como corresponsable de la organización y desarrollo de elecciones locales concurrentes en 29 estados más la Ciudad de México), el presupuesto solicitado a la Cámara de Diputados es de 25,014 millones de pesos, de los cuales 6,788 millones corresponden a prerrogativas de gasto ordinario y de campaña para los partidos (27 por ciento) y el resto (18,226 millones) destinados a los gastos operativos ordinarios, más los asociados a la organización y desarrollo de procesos electorales federales a cargo del INE y al financiamiento íntegro de la casilla única en todo el país. Lo anterior no incluye el gasto de los OPLE para sus propias actividades ni el financiamiento local de los partidos políticos, ordinario y de campaña, en los estados y la Ciudad de México, calculado en 5,900 millones de pesos; tampoco incluye el presupuesto requerido por el TEPJF, por los 32 tribunales electorales locales y por la Fepade.

Si englobáramos los presupuestos de todas las instituciones electorales, incluido el financiamiento de partidos, en 2018 podríamos alcanzar la cifra récord, no solo para México, sino a escala mundial, de un gasto electoral con cargo a los contribuyentes, para un solo año, de alrededor de 45 mil millones de pesos (aproximadamente 2,500 millones de dólares). No se requiere argumentar más para concluir que hemos llegado al peor escenario posible: tenemos el sistema electoral más caro del mundo (considerando gasto per cápita) con una democracia de baja calidad y persistente desconfianza de un segmento importante de la ciudadanía en la limpieza de las elecciones.

Lo más decepcionante es que en 2014 los autores de la reforma electoral, que dio lugar a la centralización de los procesos electorales en el INE, afirmaron que con ese cambio se reduciría el gasto de organización y desarrollo de las elecciones, lo que ha sido una mentira de dimensiones solo comparables al crecimiento de los presupuestos de las instituciones electorales.

El esquema mixto de competencias entre una autoridad nacional y 32 autoridades locales, replicado en su escala y dimensión en la justicia electoral (un TEPJF que convive con 32 tribunales locales) no generó ahorro alguno. Por el contrario, ha provocado el crecimiento acelerado del gasto de todas las instituciones electorales.

En paralelo se registra un incremento continuo de las plazas presupuestales permanentes del INE, que en 2017 superaron las 22 mil (incluidas plazas por honorarios y otras formas de contratación adicionales a las del servicio profesional electoral).

La conclusión es sencilla y terrible: la reforma de 2014 no parece haber producido ningún valor agregado a la calidad de los procesos electorales federales, mientras que ha complicado y encarecido los procesos electorales locales, sin mejoras apreciables en su calidad. Lo que sí ha ocasionado es una burocratización cada día mayor de las instituciones electorales y un verdadero laberinto de reglamentaciones, que se sobreponen, y en no pocas ocasiones contradicen, a lo establecido por las leyes generales electorales y las de ámbito local.

A reserva de valorar la experiencia de 2018, crucial por todos conceptos para el futuro inmediato del sistema electoral mexicano, cabe anticipar la necesidad de una revisión integral del sistema y de su basamento jurídico, tanto de orden constitucional, como legal y reglamentario. El escenario inercial para los años posteriores es de menor calidad y mayor costo de las instituciones electorales, acompañado de una relación inversamente proporcional entre el monto del dinero público destinado a los partidos políticos y el aprecio ciudadano por los mismos.

Mi propuesta es la misma que puse sobre la mesa después de las elecciones de 2012, y en la que insistí hasta la desafortunada decisión centralizadora que el PAN, PRD y PRI, junto con el gobierno de Enrique Peña Nieto, impusieron en 2014.

Sigo sosteniendo que nuestro sistema electoral debe ser acorde a la naturaleza federal de nuestra República. No es un asunto de doctrina, sino de sentido común. Organizar, desarrollar y vigilar desde la Ciudad de México las elecciones locales no solo es un contrasentido en una república federal; es un atentado a la más elemental lógica organizativa.

Lo único que hemos ganado con la centralización es hacer de cada conflicto electoral un asunto de potencial dimensión nacional, a través de la caja de resonancia que es, inevitablemente, la Ciudad de México.

Siguiendo, aunque sea por esta vez, la lógica y doctrina del PAN, el principio de subsidiariedad debería ser retomado en la inevitable y próxima discusión sobre el futuro de nuestro sistema electoral. Hay que regresar a lo básico y hacerlo desde las instancias más próximas al ciudadano, sus lugares de residencia. Para ese objetivo, tenemos que devolver a las autoridades electorales locales las facultades que les fueron arrebatadas en 2014, como el primer paso para desmontar, enseguida, la pirámide del INE.

Desmontar la pirámide significa quitar a la autoridad electoral dos áreas que deben y pueden ser operadas por otros entes públicos: 1) la identificación personal y ciudadana, y 2) la administración y monitoreo de los tiempos de Estado en televisión y radio.

En paralelo a esos cambios, el otro que sugiero es separar clara y tajantemente el financiamiento para partidos políticos colocándolo en un ramo específico del PEF, y acompañar la medida contable de una sensible reducción del financiamiento ordinario y de campaña, así como de la eliminación casi total del financiamiento local para los partidos (el casi obedece a la existencia de partidos locales, que deberán ser financiados en el ámbito local en que se desempeñan).

Respecto de la vigilancia y fiscalización de los recursos de los partidos, me pronuncio, en primer lugar, por la descentralización, es decir, por la devolución a las autoridades locales de las competencias en esa materia para sus procesos electorales, estatales y municipales.

En segundo lugar, dejo planteada la opción que exploramos desde 1990 y que desde entonces se elude en cada reforma. Me refiero a confiar a la Auditoría Superior de la Federación la facultad de fiscalización sobre los ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales. Si lo anterior no es viable, entonces habrá que devolver a la Unidad de Fiscalización del INE la autonomía que le dio la reforma de 2007 y le canceló la de 2014.

La reorganización integral del sistema electoral debe evitar su atomización o la profundización de la heterogeneidad de normas legales, que pese a la oleada centralizadora de los años recientes (2014-2017) no ha logrado superarse. Sigo postulando, como en 2014, que una solución adecuada a la problemática de la dispersión y contradicción normativa habría sido, y sigue siendo, contar con una ley electoral única.

Una Ley única, en la que se determinen las normas aplicables a procesos y plazos que, por su naturaleza, en aras de la simplificación, pero sobre todo en aras de la confianza ciudadana, deben ser iguales. De esa forma, en lugar de una centralización burocrática, podríamos tener un sistema electoral unificado en su base, aunque sus instituciones sean diferentes en tamaño y recursos, de acuerdo con el criterio que debería regir para determinar las diferencias, que es el número de electores radicados en cada entidad federativa, y las singularidades de división electoral y municipal que existen en cada una de ellas.

Arribar a un Código Electoral único, auténticamente nacional, permitirá terminar con la proliferación que sigue imperando por la vigencia de 32 leyes de procedimientos electorales y 32 leyes relativas al sistema de medios de impugnación en materia electoral, que como consecuencia serían derogadas.

Lo anterior encontrará su mejor aliciente y soporte en la implantación nacional de la urna electrónica.

No es materia de este ensayo, pero la simplificación del sistema electoral que propongo deberá pasar, necesariamente, por la justicia electoral. Si en la autoridad administrativa hemos llegado a la macrocefalia, que debe ser atendida y corregida en breve plazo, lo mismo puede decirse de la autoridad jurisdiccional.

La judicialización extrema de nuestra vida electoral y de partidos es un resultado no deseado de la transición democrática. No es cierto que la justicia se haya acercado a los ciudadanos; por el contrario, se ha convertido en laberinto que diariamente transitan los partidos y sus abogados, y excepcionalmente los ciudadanos sin partido. Vale la pena recordar que somos el único país del orbe democrático en que la instancia jurisdiccional máxima en materia electoral (la Sala Superior del TEPJF) sesiona, en promedio, una vez a la semana. Hay que proponernos restar litigios, para así estar en condiciones de tener un tribunal electoral, uno solo, tan pequeño como sea necesario, tan eficiente como sea posible. Y también habrá que someter a discusión el carácter definitivo e inatacable de las sentencias de la Sala Superior. Las negativas experiencias de la anterior (2006-2016) y de la actual obligan a reconsiderar una posible instancia de control último, que no podría ser otra que la Suprema Corte de Justicia.

El apunte final lo dedico a un tema que, siendo formal, resultará de la mayor importancia para desmontar las pirámides que hoy ocupan el espacio electoral mexicano. Me refiero al calendario de nuestras elecciones, que articuladas en torno al ciclo trianual que impone la renovación de las cámaras del Congreso, y la sexenal del Poder Ejecutivo de la Unión, llegará en 2018 a un punto de concurrencia no deseada, una especie de alineamiento no previsto de elecciones locales con las federales, producto en buena medida del capricho de los gobernadores de los estados.

Creo indispensable dar al calendario electoral mexicano una revisión integral, a fin de que la deseable concurrencia se organice de mejor forma, y no como en 2018, cuando de pronto y casi sin darnos cuenta, venimos a enterarnos de que 30 de las 32 entidades federativas alinearon, permanente o temporalmente, su calendario al de las elecciones federales.

Sabemos por experiencia que, en materia electoral, lo único que podemos dar por seguro es que más tarde o más temprano habrá una nueva reforma; la axial de 1977 sirvió por diez años, la siguiente (1986) por solo una elección. Ojalá que la de 2014 pase a la historia por dos motivos, por haber torcido temporalmente el federalismo electoral mexicano y por haber sido enviada al archivo de lo que no sirvió, después de haberse usado en tan solo dos elecciones federales.

Espero que estas notas sean útiles a los legisladores que habrán de encargarse de la próxima reforma electoral.

* Director fundador de Voz y Voto.
Versión abreviada del ensayo publicado en el libro colectivo México 2018. La responsabilidad del porvenir (tomo II, IIJ/UNAM e IDIC, 2018). El autor agradece la colaboración de Alberto Consejo Vargas en la recopilación de información estadística.
error: Alert: Content is protected !!