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lunes 22 de julio de 2019

Justicia electoral desde abajo

Arturo Espinosa Silis*

En plena discusión sobre una posible reforma electoral, muchas voces han manifestado sus posturas sobre la permanencia o no de los organismos públicos locales electorales (OPLE); desde que se propuso su desaparición, este ha sido el aspecto, junto con el de la reducción del financiamiento a los partidos políticos, sobre el que más tinta ha corrido y más palabras se han dicho; sin embargo, muy poco se ha hablado sobre la justicia electoral local, la cual, salvo algunos señalamientos muy puntuales, prácticamente ha pasado inadvertida.

En comparación con lo que ocurre en otros países de la región, la justicia electoral en México es compleja. Cada entidad federativa cuenta con su propio tribunal electoral, los cuales son autónomos, no pertenecen al Poder Judicial local, y quizá por lo mismo tampoco son instituciones muy robustas. Las segundas instancias en las impugnaciones electorales son las Salas Regionales –una por cada circunscripción–, la Sala Especializada y la Sala Superior, todas pertenecientes al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf); éstas fungen como revisoras de las sentencias que emiten los tribunales locales, dependiendo de la naturaleza del asunto y del ámbito de competencia de cada una de las citadas salas.

Dado que los tribunales electorales locales son una pieza relevante dentro del sistema electoral mexicano, vale la pena que sean parte del debate que se está dando a propósito de la próxima reforma electoral. Por eso, aprovecharé estas líneas para mencionar algunos aspectos a partir de los cuales considero que se podría fortalecer la justicia electoral local.

1. Integración y designación

Los tribunales electorales locales se integran por tres o cinco magistradas o magistrados; la cantidad de magistraturas de cada tribunal es determinada por la legislatura local correspondiente. Me parece que en este aspecto sería ideal que todos los tribunales electorales locales se encontraran conformados por igual número de magistraturas; considerando que las cargas de trabajo no son uniformes, y se elevan de manera importante cuando hay procesos electorales, se debe buscar una composición que pueda reducirse a un mínimo indispensable cuando no haya proceso electoral y que se amplíe cuando haya elección en la entidad. Por ejemplo, el tribunal puede ser unitario cuando no sea año electoral y colegiado cuando lo sea.

Ahora, con respecto a la designación, hay que apuntar que los magistrados y las magistradas son designados por el Senado de la República a través de un procedimiento que deja mucho margen a la discrecionalidad política, lo cual constituye no sólo un elemento que debilita su autonomía, sino que también es uno de los factores que da pie a mayores cuestionamientos respecto de la imparcialidad e independencia de la justicia electoral local.

Esto es así, ya que no existen mayores filtros ni valoración de méritos en el proceso de designación. Más allá de los requisitos legales para ocupar el cargo, los cuales son muy laxos –ser mexicano por nacimiento, tener 35 años y contar con título de licenciado en derecho con antigüedad mayor que diez años–, no se hace ningún tipo de prueba de conocimientos o entrevista para determinar su grado de conocimiento o expertise en la materia. El proceso de designación consiste en que el Senado de la República emite la convocatoria para el procedimiento de selección y la siguiente etapa es la designación por parte de las dos terceras partes del pleno. Esto ha generado casos poco deseables para la imparcialidad e independencia que deben tener este tipo de órganos electorales y juzgadores.

De esta forma, un elemento fundamental es reforzar los procedimientos de designación de los juzgadores electorales. Es cierto que no existe un procedimiento de designación idóneo –al final siempre habrá cuestionamientos sobre el resultado de cualquiera de ellos, y en este caso el mejor ejemplo es lo electoral, en donde tenemos cuatro diferentes mecanismos de designación de autoridades electorales y ninguno de ellos gusta. Sin embargo, algo que es necesario en cualquier proceso de designación es incluir elementos que le resten subjetividad a los nombramientos y que al menos permitan hacer una depuración de las y los aspirantes para buscar que quienes ocupen el cargo tengan conocimientos y experiencia mínima, cosa que actualmente no ocurre.

2. Autonomía presupuestal

Al igual que los ople, los tribunales electorales locales han tenido batallas presupuestales con los gobiernos y congresos locales. Para este año, los tribunales electorales locales del país tienen un presupuesto programado de $1,471,455,985.44, entre todos; no obstante, uno de los problemas más grandes que enfrentan es que muchas veces estos recursos no les son efectivamente entregados, e incluso varios órganos jurisdiccionales locales se han visto obligados a tener que impugnar la insuficiencia presupuestal.

No todos los tribunales electorales locales del país cuentan con las mismas condiciones presupuestales para funcionar, pues, como se evidencia en la Gráfica 1, entre el tribunal que cuenta con más recursos y el que tiene menos hay más de 200 millones de pesos de diferencia.

En ese sentido, uno de los retos que se tienen, al igual que ocurre con los ople, es garantizar condiciones mínimas para su adecuado funcionamiento y, muy importante, para buscar su profesionalización. Sin duda el activo más importante que tienen los tribunales electorales locales es su personal, y es por eso que deben impulsar su profesionalización.

Si bien se puede advertir que el presupuesto de los tribunales electorales locales no es comparable con los del ine, el tepjf o el financiamiento que reciben los partidos políticos por concepto de financiamiento público (véase Gráfica 2), esto no los exime de que también comiencen a funcionar bajo la premisa de la austeridad. Pero ésta debe ser inteligente, en la que los recursos busquen fortalecer la función jurisdiccional y evitar gastos innecesarios o prescindibles para el desempeño de dicha función.

3. Justicia abierta

Uno de los aspectos en donde existe mayor oportunidad para los tribunales electorales locales es en el acercamiento que puedan tener frente a la ciudadanía, particularmente en la apertura con la que se conducen en la toma de decisiones y la deliberación de las sentencias. La mayoría de los tribunales electorales locales actualmente publican sus sentencias en internet, aunque algunos de ellos no las suben todas o lo hacen a destiempo; tampoco todos publican los avisos de sesiones públicas o las transmiten a través de algún sistema de video.

La justicia electoral, estructuralmente hablando, es poco accesible; los tribunales locales únicamente tienen oficinas en las capitales de los estados, y las Salas del tepjf sólo se encuentran en cinco ciudades del país, por lo que muchas veces acudir a los tribunales a consultar el expediente o a darle seguimiento a una impugnación es complicado. Lo anterior deja ver que una de las áreas de oportunidad por explorar es el desarrollo de mecanismos basados en las tecnologías de la información y la comunicación que hagan más accesible lo que por un factor territorial no lo es, y que privilegien el acceso a la información a distancia.

4. Estadísticas electorales

Siguiendo en esta línea que busca evitar la opacidad, y considerando que la función electoral se rige, entre otros principios, por el de máxima publicidad, me parece que una de las grandes debilidades de la justicia electoral en general es la falta de información que permita hacer un análisis minucioso de cómo funciona.

A nivel local es difícil saber cuántas sentencias emite al año cada uno de los tribunales electorales locales, y también qué tipo de asuntos son los que se desahogan principalmente, ya que ninguno de ellos posee un sistema de estadísticas a partir del cual se pueda disponer de datos al respecto. En el mejor de los casos es posible contar de manera manual el número de sentencias que emiten, esto claro, suponiendo que tienen publicadas en internet todas sus sentencias.

De una revisión que realicé sobre cuántas sentencias emiten los tribunales electorales cada año, obtuve la información que se presenta en la Tabla 1.

En dicha información, que puede estar sujeta a verificación, pues en algunas entidades es difícil obtenerla de manera certera, se advierte que existe una disparidad importante entre las impugnaciones que se resuelven en un año electoral y en uno no electoral; sin embargo, para hacer un análisis más completo sería deseable contar con más información, para saber en cuántas sentencias se ha desechado, en cuántas se ha revocado el acto impugnado, modificado o confirmado, y a partir de ello profundizar en algunos aspectos adicionales con el fin de fortalecer la justicia electoral local.

Toda esta información estadística, además de ser valiosa para poder hacer una valoración más puntual sobre la justicia electoral local, también daría cuenta de una mayor transparencia y compromiso con la justicia abierta por parte de los órganos jurisdiccionales electorales locales.

5. Observatorios electorales locales

El escrutinio permanente respecto de la justicia electoral me parece que la ha fortalecido; el hecho de que constantemente las sentencias que emiten las Salas del tepjf sean objeto de análisis en foros o en textos académicos, y que además se debatan en los medios de comunicación, ha sido positivo, pues a pesar de que no siempre la justicia electoral es muy abierta a la crítica o propicia a la autocrítica, estos espacios en los que se analizan y discuten sentencias del ámbito electoral han resultado positivos y enriquecedores.

En esta misma línea, pienso que la justicia electoral local se fortalecería enormemente si se abriera al escrutinio público, si fomentara y permitiera que su trabajo fuera objeto de análisis y estudio por parte de la academia y los especialistas. Considero que actualmente una de las debilidades de la justicia electoral local es que gran parte de sus sentencias se pierden dentro de la cadena impugnativa; como al final casi siempre es una de las Salas del tepjf la que termina resolviendo en definitiva las diferentes impugnaciones, esto diluye el conocimiento o atención que se pone al trabajo jurisdiccional realizado a nivel local; de ahí la importancia no sólo de visibilizarlo, sino también de abrirlo al estudio, análisis e incluso a la crítica.

La creación de observatorios electorales locales en los que se analicen y discutan sentencias de los tribunales electorales, me parece que además de fortalecer la justicia electoral, también puede ayudar a generar un acercamiento, al menos en principio, con el sector especializado, y si se hace de una manera innovadora y creativa, con alguna parte de la ciudadanía que le interese los temas jurídicos y/o electorales. De esta forma se fomentaría la justicia abierta y la transparencia de los órganos jurisdiccionales electorales.

Creo que a final de cuentas, la justicia electoral local requiere de una mucho mayor visibilización, y que al igual que la función realizada por los ople, su trabajo debe ser objeto de escrutinio público, de tal manera que se que brinden elementos para el análisis y que se busque la forma de fortalecerla, pues hasta ahora  parece que es la gran ausente dentro del debate que se está dando con motivo de la reforma electoral.

* Director General de Strategia Electoral. Abogado y consultor en temas electorales y constitucionales.
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