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lunes 20 de enero de 2020

Juntos pero no revueltos

Blanca E. Báez Salomón* y Cristian Murguía García**

“La Cuarta Transformación”, como la denominó el presidente Andrés Manuel López Obrador, conlleva cambios institucionales significativos para lograr los objetivos que se ha propuesto. Estos cambios requieren reformas legales y constitucionales para dar forma a la nueva perspectiva que manifiesta implementar el Poder Ejecutivo, incluso se afirma que, por la magnitud de éstos, se tiene ya una nueva constitución.

Un año ha pasado del inicio de este gobierno y son varias las reformas a la agenda legislativa que aprobó el Congreso de la Unión para poner en marcha la llamada “Cuarta Transformación”, en uso de una clara mayoría que no se tenía desde 1997. Desde el inicio de la lxiv Legislatura, la actividad en la Cámara de Diputados ha sido intensa para discutir y votar las reformas de la agenda que se impulsó en la campaña política de 2018, pues en tres periodos ordinarios de sesiones y cuatro extraordinarios se discutió y votó, por lo menos, 48 temas relacionados con la agenda del actual gobierno, algunos presentados por el Ejecutivo Federal directamente y otros por los legisladores integrantes de la coalición electoral que ganó los comicios.

En este sentido, la manera en la que los legisladores deciden votar los temas propuestos por el gobierno habla de la forma en la que los grupos parlamentarios atienden las propuestas presentadas al electorado, las cuales recibieron el respaldo mayoritario en las urnas. Analizar cómo se organizan los legisladores para votar en un sentido específico cada una de las reformas, ayuda a explicar los resultados del gobierno de Andrés Manuel López Obrador para cumplir con sus propuestas e iniciativas de ley.

Este artículo hace un ejercicio sencillo para determinar el nivel de cohesión en cada grupo parlamentario cada vez que hay votaciones de temas impulsados por el gobierno. Para ello, se empleará el concepto cohesión partidaria, con el cual se generará un índice a partir de las votaciones realizadas en la Cámara de Diputados.

La disciplina y la cohesión partidaria

Una de las formas de analizar el comportamiento de los legisladores, tomando como referencia las votaciones, apela a las nociones de disciplina y cohesión partidaria. La primera se define como el acatamiento de los legisladores a la línea dictada por el líder del partido o de la fracción parlamentaria (Casar, 2000:13); es decir, la propensión de los miembros de un grupo parlamentario a votar en el mismo sentido (Ames, 2000:35). Mientras que la cohesión partidaria hace referencia al sentido mayoritario del voto de una fracción parlamentaria y al porcentaje de legisladores que se apartan de él (Casar, 2000:13).

Un nivel de cohesión es fuerte mientras un mayor número de legisladores voten en el mismo sentido que la mayoría en el interior de los grupos parlamentarios. Caso contrario sucede si hay un mayor número de legisladores que votan en sentido opuesto al de la mayoría de su grupo, por lo que el nivel de cohesión será débil. Ante este panorama, los líderes parlamentarios tienen la necesidad de generar pactos y negociaciones con sus correligionarios o con otros grupos (Flores, 2011).

De esta manera, para medir la cohesión partidaria en un congreso, se recurre al Índice de Rice, el cual calcula la diferencia entre el porcentaje mayoritario y el minoritario de votos en un sufragio específico (Flores, 2011). Existen varias formas de utilizar el Índice y los elementos que puede considerar. En este artículo se emplea al total de legisladores, incluyendo a los ausentes. Así, la fórmula usada por un grupo parlamentario es la siguiente:

Índice de Rise

Donde los valores cercanos a 100 representan una cohesión partidaria fuerte y los valores próximos a cero, una muy débil.

Para realizar el ejercicio se debe considerar la composición de la Cámara de Diputados en la actual legislatura, conformada por ocho grupos parlamentarios y diputados sin partido: Morena, pan, pri, pt, pvem, pes, mc y prd. El número de legisladores por grupo es el siguiente:

Composición de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados de la LXIV Legislatura
Como se observa en este cuadro, Morena (el partido en el gobierno) tiene el mayor número de legisladores, con más de la mitad de ellos. Esto le permite aprobar reformas legales sin la necesidad de requerir el apoyo de otros grupos parlamentarios aliados (pt, pes y pvem), suponiendo que nadie falta y todos votan en el mismo sentido. No obstante, con esta composición, enfrenta la dificultad de poder aprobar reformas constitucionales, pues se necesitan 334 votos para su consentimiento (dos terceras partes de la Cámara). De aquí se desprende que si la cohesión es alta, los coordinadores parlamentarios necesitarán menos votos de otros grupos para alcanzar su objetivo y, por tanto, tendrán que negociar en menor medida. De lo contrario, se verán obligados a realizar más acuerdos para obtener una mayor cantidad de votos de otros grupos a fin de que la reforma en cuestión pueda transitar.

MORENA

Para este ejercicio fueron seleccionadas 48 iniciativas[1] que ha impulsado o presentado el Ejecutivo Federal desde el inicio de la lxiv Legislatura hasta la actualidad. Estos temas ya fueron votados por el Pleno de la Cámara de Diputados en, al menos, una ocasión. Incluso la mayoría ya culminaron su proceso legislativo, salvo nueve de ellos, que siguen en discusión en algunas de las cámaras.[2] Mientras que las votaciones consideradas para el estudio son, en general, del dictamen de reforma y se trata de la primera votación que se haya presentado en el Pleno de la Cámara. Las iniciativas consideradas se muestran en el Cuadro 2.

 Iniciativas consideradas que fueron impulsadas o presentadas por el titular del Ejecutivo Federal, como presidente electo y después de su toma de posesión

Promedio del Índice de Rice por Grupo Parlamentario

La base en la composición de la Cámara y las votaciones generales de los 46 temas donde se encontró información se exponen en el Cuadro 3.
Lo que nos muestra es que el grupo parlamentario que tiene mayor cohesión en el interior es Movimiento Ciudadano. Esto quiere decir que el grupo tiende a votar en el mismo sentido, mientras que los legisladores sin partido tienen la menor cohesión partidaria; lo cual confirma que los diputados que no forman parte de los grupos votan desde una perspectiva individual, según el tema y no necesariamente en bloque.

Si los datos se visualizan por coaliciones, se puede observar que los partidos que componen la coalición “Juntos Haremos Historia”, conformado por Morena, pt, pes y pvem, tienen los menores índices de cohesión; mientras que los partidos que integran el bloque de la oposición ocupan los primeros cuatro lugares con mayor cohesión. Esto podría explicarse en parte por el número de legisladores incluidos en cada coalición, pues aquella que apoya los temas gubernamentales supera en número a la opositora (332 a 168), por ello la oposición tiene menos problemas en organizarse y mayor necesidad de cohesionarse para influir como un bloque más fuerte.
Si se analizan los datos por temas,[3] se observan tres aspectos generales:

  1. Hay algunos en los que los grupos parlamentarios muestran una cohesión muy débil o muy fuerte en torno a ellos, por ejemplo, Banco de Bienestar, Guardia Nacional, Ley de Ingresos de 2019, reforma en materia de Prisión Preventiva Oficiosa (ppo) y de Extinción de Dominio. Esto podría ser producto de discusiones dentro de los grupos, con el gobierno y ante la opinión pública.
  2. Destaca que, en los partidos de oposición, la cohesión es fuerte respecto a los temas gubernamentales: entre 17 y 21 temas de 46, presentan una cohesión de 100%
  3. El rango de cohesión que presentan todos los grupos (exceptuando Morena) es muy amplio, pues éste oscila prácticamente entre cero y 100; esto habla del nivel de variación que pueden tener los grupos dependiendo el tema. El rango de Morena va de 0.46 a 0.95, su variación es menor al resto, lo cual muestra que, si bien no han logrado una cohesión de 100% en algún tema, presenta cierta consistencia tendiente a no ser débil, en comparación con los demás. Lo anterior puede indicar que dentro de Morena hay un grupo de legisladores que están cohesionados y la mayoría de las veces votan en el mismo sentido los temas impulsados por el Ejecutivo Federal, haciendo que la variación de la cohesión en su interior sea menor.

Si se analiza la cohesión a través del tiempo que ha transcurrido en la legislatura, se obtiene que no hay una tendencia clara de que éste haya sido un factor para que la cohesión en los grupos parlamentarios hubiera aumentado o disminuido. Así lo indica la gráfica de la liga;[4] por ello, se puede afirmar que la cohesión no se ha fortalecido o erosionado con el tiempo, sino que puede depender con mayor fuerza del tema legislativo que se esté discutiendo en la Cámara.

Conclusiones

A partir del ejercicio realizado, la cohesión partidaria dentro de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados de la lxiv Legislatura no ha sido uniforme en los temas de la agenda gubernamental. Esto puede corresponderse a la pluralidad de ideas que hay en su interior para apoyar o desestimar una reforma impulsada por el gobierno. Los resultados obtenidos también pueden sugerir que los temas influyen en qué tanto están dispuestos las diputadas y los diputados a votar en un mismo sentido para formar un bloque en común.

Además, a pesar de que Morena tiene una mayoría clara de legisladores para aprobar reformas de ley, el nivel de cohesión partidaria de los grupos influye en el margen de acción que tienen los coordinadores parlamentarios para negociar las votaciones. Morena, al tener una cohesión relativamente alta, su coordinación se ve obligada a acordar en su propio grupo y con otros equipos para alcanzar la mayoría con más facilidad, sobre todo en las reformas constitucionales, en las cuales se ha apoyado en secciones de la oposición que tienen mayor cohesión. De esta manera, negociar con el coordinador de algún equipo, asegura el voto de la mayoría del grupo parlamentario opositor, obteniendo la votación necesaria para que el tema impulsado por el gobierno pueda transitar.

En suma, en este primer año de gobierno, contrario a lo que pudiera pensarse respecto a que los grupos aliados al gobierno tienen una mayor cohesión en los temas gubernamentales, el análisis realizado evidencia que los equipos opositores son los que tienen mayor cohesión a la hora de decidir cómo votar. Esto se traduce en que los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados se cohesionan en torno a temas específicos y que existen temas apoyados por el gobierno que llevan a distintos legisladores a votar en el mismo sentido, independientemente del grupo parlamentario al que pertenezcan. Es decir, tienen un margen de acción con el cual deciden votar de manera uniforme con su grupo parlamentario o deciden apartarse, ya sea por su voto o con su ausencia. ¿Quiénes lo hacen en mayor medida y en temas cruciales para la agenda legislativa del gobierno? Los futuros hallazgos en esa materia podrán satisfacer una curiosidad eminentemente científica, analizando ahora los datos de votaciones individuales, disponibles en la página de la Cámara de Diputados desde hace apenas veinte años.

* Maestra en Administración y Políticas Públicas por el cide, trabaja en temas legislativos y de gobierno, fue Secretaria Parlamentaria en la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. Twitter @blanca_baezs

** Licenciado en Economía por la unam y Maestro en Administración y Políticas Públicas por el cide, colaboró en el Senado de la República y actualmente trabaja en temas legislativos y de gobierno. Twitter @CRMUG

[1] En dos de los 48 temas (Ley de Remuneraciones y pef 2020), no se encontraron datos desglosados por grupo parlamentario en la base de datos de la Cámara de Diputados.
[2] Los temas que siguen en proceso legislativo son la reforma constitucional en materia de fuero, tanto la minuta votada en el primer periodo ordinario en la Cámara de Diputados como la iniciativa del Ejecutivo Federal presentada el 5 de diciembre de 2018, así como las iniciativas de reformas constitucionales en materia de condonaciones y remuneraciones, las reformas a la Ley de Sistemas de Ahorro para el Retiro, a la Ley de Instituciones de Crédito en materia de apertura de cuentas, el cambio de nombre del Instituto para devolverle al Pueblo lo Robado (indepuro), la reforma para cambiar el sentido institucional de las Islas Marías y la Ley de Instituciones de Crédito en materia de bloqueo de cuentas.
[3] Para visualizar los índices por tema, ver gráfica en: https://datawrapper.dwcdn.net/2mvoP/1/
[4] Véase la gráfica en la siguiente liga: https://datawrapper.dwcdn.net/wcGQe/3/

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