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domingo 19 de mayo de 2019

INE vs.OPLE

Marco Antonio Baños*

I. Reflexiones introductorias

La reforma electoral de 2014 fue resultado del llamado “Pacto por México” y apostó por rutinas homogéneas en comicios locales y federales. No se concretó una “nacionalización” total de comicios, como originalmente se planteaba, pero se optó en cambio por reconocer la necesidad de tener árbitros locales, aunque se debía de reformular su relación con una nueva autoridad nacional, el Instituto Nacional Electoral (INE), y uniformar estándares de calidad en cuanto a la organización de contiendas en las entidades federativas.

A cinco años de aprobado este modelo, hay contrastes diversos. Creo que debe mantenerse la existencia de órganos electorales locales, aunque también tiene que replantearse la fórmula para designarlos, pues está agotada la actual; requiere de garantías adicionales para reclutar perfiles idóneos de consejeras y consejeros electorales de los estados.

El balance general de su actuación es bueno en la mayoría de los casos, y aunque marginales o aislados, los malos comportamientos es verdad que existieron, que hubo injerencias de algunos gobiernos que hasta nombramientos querían hacer, episodios de parcialidad o conductas indebidas (que fueron sancionadas con remoción) por parte de consejeras y consejeros locales que llegaron al cargo con la ecuación de la reforma y mostraron que no es suficiente acreditar conocimiento técnico o elaborar un ensayo, ni tampoco basta con acudir a una entrevista fuera de la órbita de presiones locales, si en el momento de ejercer el cargo se actúa con parcialidad o de manera indebida. El tema son los perfiles; ahí es importante una autocrítica ponderada para construir mejoras al procedimiento y nuevos ajustes que fortalezcan la independencia presupuestal de los OPLE (organismo público local electoral), evitando, por ejemplo, que gobiernos de todos colores presionen a los árbitros en una entidad cerrando el flujo de recursos o interviniendo en sus decisiones.

La creación de una autoridad nacional con algunas atribuciones locales centralizadas, sin desaparecer con ello a los órganos estatales responsables de conducir contiendas, fue la nuez de la reforma y puede fortalecerse. El objetivo era propiciar mejores condiciones de confianza en cuanto a la imparcialidad y perfiles profesionales de los árbitros en cada entidad, alejando injerencia de poderes locales en su designación y dando uniformidad en todo el país a procedimientos técnicos probados a nivel federal y reconocidos a nivel internacional.

Fue necesario, entonces, modificar el ámbito de competencia de las instituciones, crear un sistema nacional electoral donde la autoridad administrativa rectora sería el INE y 32 organismos públicos locales (OPLE) nombrados por dicho instituto, uno en cada entidad federativa, todos ellos como órganos autónomos e independientes, con personalidad jurídica y patrimonio propios.

Conforme ese modelo, el INE es responsable de los procesos federales y se coordina con los OPLE para la organización de comicios en las entidades, absorbiendo algunas funciones de manera directa, generando criterios aplicables en todo el país para otras, y sólo en casos excepcionales, asumiendo directamente la conducción de comicios locales. En cinco años de vigencia hay mucha experiencia acumulada, aspectos por revisar y afinar. Vayamos por temas.

II. Designación de integrantes de los OPLE

Antes, la designación de los órganos electorales locales correspondía a los congresos de los estados, y eso generó desconfianza respecto a su eventual o evidente cercanía con una u otra fuerza política de la entidad respectiva.

El nuevo modelo implicó que las y los consejeros de los OPLE fueran designados por las y los consejeros del INE, y ya no por acuerdo de grupos parlamentarios en los congresos locales. Para ejercer esa facultad, el INE aprobó un reglamento en el que definió el procedimiento al que deben hoy sujetarse las y los aspirantes a una consejería local. Consta de tres etapas:

  • Examen de conocimientos. Se divide en dos apartados: el primero, de competencias básicas, que comprende las áreas comunicativa y matemática. El segundo, de conocimientos técnicos sobre las áreas teórico-normativas y de procedimientos electorales.
  • Ensayo presencial. Permite calificar la capacidad de análisis, el desarrollo argumentativo, el planteamiento del problema y el desarrollo de escenarios y posibles soluciones, con el objeto de establecer una estrategia y una ruta crítica de acción con base en las atribuciones y competencias de estas instituciones.
  • Valoración curricular y entrevista. Tiene por objeto identificar que el perfil de los y las aspirantes se apegue a los principios rectores de la función electoral y cuente con las competencias indispensables para determinar su idoneidad al cargo. La entrevista es presencial y se realiza en panel de consejeras y consejeros del INE.

Los procedimientos son públicos y a cada etapa se le da máxima publicidad. Hasta hoy se han publicado 13 convocatorias y designado 335 consejeras y/o consejeros locales. Actualmente se encuentran en funciones 96 hombres y 94 mujeres como consejeros y consejeras, y adicionalmente ocupan presidencias de los OPLE, 18 hombres y 13 mujeres más. El INE ha procurado cumplir el principio de paridad de género como un requisito en cada proceso de designación, algo que contribuyó a una participación de mujeres que antes de la reforma no se observaba.

En la gráfica de abajo se puede observar la actual conformación de los OPLE.

Las y los consejeros electorales locales pueden ser removidos por el Consejo General del INE en caso de incurrir en faltas graves que están señaladas en los artículos 102 y 103 de la Ley Electoral. Hasta hoy se han instaurado 124 procedimientos de remoción contra las y los consejeros electorales de algún OPLE.

Al 29 de marzo de 2019, se han resuelto 111 de esos procedimientos: 36 se desecharon (por incompetencia o improcedencia); 2 fueron sobreseídos en virtud de que los actores se desistieron de la acción; 20 se tuvieron por no presentados, porque los denunciantes no desahogaron la prevención correspondiente o fue insuficiente; 2 fueron dados de baja administrativa; 43 fueron declarados infundados, y 8 fueron declarados fundados (4 de ellos estaban acumulados).1 En total, 11 consejeras y consejeros locales han sido removidos de su cargo.

III. Procedimientos que han concluido con remociones

Chiapas. Resulta el caso más emblemático a la fecha; concluyó con la remoción de todas y todos los integrantes del órgano local por inobservancia al criterio de paridad de género en el registro de candidaturas, así como irregularidades en la elaboración de la lista nominal de electores para el voto de ciudadanos chiapanecos residentes en el extranjero.

Colima. Se determinó la remoción de la consejera presidenta por negligencia, ineptitud y descuido en las declaraciones realizadas en un programa radiofónico donde dio datos incorrectos sobre el ganador de la elección a gobernador.

Querétaro. Se removió a un  consejero por realizar conductas que atentaban contra la independencia e imparcialidad, y llevar a cabo acciones que implicaron subordinación con terceros, al recibir remuneración por actividades docentes.

Veracruz. Se decretó la remoción de un consejero por participar en actos para los cuales estaba impedido y realizar nombramientos en contravención a la normativa aplicable, al participar en la contratación de su cuñada (entrevistó y votó).

Yucatán. Una consejera fue destituida por participar en actos para los cuales estaba impedida y realizar promociones y ratificaciones en contravención a la normativa aplicable, al participar en la contratación de su hermana (solicitó una bonificación y votó el nombramiento).

A esos casos hay que sumar la decisión del Tribunal Electoral que revocó un acuerdo de designación de consejeros electorales en el apartado correspondiente al estado de Colima (INE/CG165/2014) por considerar que una consejera no resultaba idónea para desempeñar el cargo, lo cual en estricto sentido no derivó de un proceso de remoción pero implicó que alguien que ya había sido nombrada fuera sustituida en el cargo.

De los datos anteriores es evidente que, salvo casos excepcionales, la conformación de los OPLE mediante mecanismos establecidos previamente con reglas claras y realizados en conjunto con instituciones académicas de amplio prestigio ha contribuido al fortalecimiento de la democracia en las entidades federativas.

IV. Creación del Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN)

El INE debía contar con un servicio profesional que garantizara la adecuada selección, capacitación y evaluación de los funcionarios que organizan las elecciones en nuestro país. Llevó a cabo la incorporación de funcionarias y funcionarios mediante tres procesos:  certificación, concurso interno y concurso público abierto.

  • El proceso de certificación correspondió a los OPLE en los que se identificó que han operado de forma permanente los procesos de ingreso, evaluación, formación y promoción, o que cuentan con un servicio profesional (Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato y Nuevo León). Mediante este proceso se incorporaron 196 funcionarios.
  • El proceso de concurso interno aplicó a los OPLE en los que se identificó que no han operado de forma permanente los procesos de ingreso, evaluación, formación y promoción, o que no cuentan con un servicio profesional. Mediante este mecanismo se incorporaron 124 funcionarios.
  • Finalmente, el proceso de concurso público correspondió a las vacantes que no se ocuparon por certificación ni concurso público. Mediante dicho concurso fueron aprobadas 280 plazas.2

Con esos elementos se implementó el mandato para que quienes están al frente de la estructura organizativa local se comprometan fundamentalmente con los objetivos de la institución a nivel nacional y su cargo dependa de méritos técnicos, y no de partidos o compromisos particulares.

V. Aplicación de la facultad de atracción

A partir de octubre de 2015, el INE inició la aplicación de la facultad de atracción que previó la reforma para emitir criterios y reglamentos para que fuera una misma base la que se utilizara para designar a las y los consejeros electorales distritales y municipales, así como a los titulares de las áreas ejecutivas de los OPLE.

Entre los principales contenidos de esos criterios, encontramos:

  • Atender de manera homogénea situaciones preestablecidas que obstaculicen el ejercicio de sus funciones.
  • Establecer requisitos mínimos y homologados para la designación de los servidores públicos.
  • Generar como piso común la imparcialidad y profesionalismo en el proceso de designaciones de consejeros electorales e integrantes de sus estructuras ejecutivas de dirección, diferenciándolos de manera precisa de quienes formarían parte del Servicio Profesional Electoral Nacional.
  • Establecer el perfil que deberán cumplir los ciudadanos designados como consejeros electorales distritales y municipales, procurando la paridad de género y la pluralidad cultural de la entidad, en observancia a los principios rectores de la función electoral, para garantizar su independencia, objetividad e imparcialidad, además de que cumplan las directrices en la materia, como son respeto de derechos, compromiso democrático, profesionalismo, conocimiento de la materia electoral y participación comunitaria y ciudadana.
  • Con las disposiciones anteriores, se pretendió la máxima profesionalización en la organización de los procesos electorales locales.

A lo largo de los años 2015 y 2016, el INE continuó, por una parte, atendiendo planteamientos de los órganos electorales locales, y por otra, emitiendo criterios sobre temas cuya metodología y logística habían sido atendidas de manera exitosa en las elecciones federales previas. Es decir, pidió a lo local asumir las prácticas exitosas en las elecciones federales.

Las principales aportaciones del INE, en cuanto al ejercicio de la facultad de atracción, están contenidas en los temas siguientes:

  • La elaboración, desarrollo y publicidad del sistema de seguimiento al desarrollo de la jornada electoral.
  • El procedimiento de registro de representantes de partidos políticos y candidatos independientes ante las mesas directivas de casilla y generales, y la aprobación de las formas que contienen los requisitos y datos que deberá reunir la documentación en la que se acredite a los mismos.
  • Para el conteo, sellado y agrupamiento de boletas electorales; distribución de la documentación y materiales electorales a presidentes de mesas directivas de casilla, y recepción de paquetes electorales en la sede de los consejos al término de la jornada electoral.
  • La realización del escrutinio y cómputo de los votos en las casillas, así como de los cómputos municipales, distritales y de entidad federativa.

Ante la necesidad de ampliar el acompañamiento en la organización de elecciones locales, el INE aprobó la creación de una Comisión Temporal de Reglamentos para concentrar, sistematizar y armonizar diversas disposiciones normativas contenidas en acuerdos del Consejo General del INE como los antes descritos, siendo seleccionados para tal fin, de un universo superior a los 300 acuerdos, una centena relacionados con la organización de elecciones.

El Reglamento de Elecciones agrupó así el conjunto de acuerdos; fue aprobado el 7 de septiembre de 2016, y en lo general es la base vigente de relación entre árbitro nacional y locales. Destacan los siguientes elementos:

  • Bodegas electorales. El INE y los OPLE determinarán los lugares que se ocuparán para el resguardo de la documentación y materiales electorales, los procedimientos para su apertura y cierre, así como el funcionario responsable de su buen resguardo, toda vez que el cuidado y salvaguarda de las boletas electorales es considerado un asunto de seguridad nacional.
  • Sistema de registro de candidatos. Está a cargo de la Unidad Técnica de Fiscalización. Permite conocer las solicitudes de registro, sustituciones, cancelaciones, al igual que las candidaturas aprobadas, vigilando en todo momento el cumplimiento de la paridad de género.
  • Se establece el número de representantes por acreditar en casilla o generales, dependiendo de si se trata de elecciones federales o concurrentes; de igual manera, se aborda la representación de candidaturas independientes.
  • En cuanto al ejercicio de atribuciones especiales, tales como la asunción total o parcial, la atracción o la delegación, ahora se establecen los tiempos mínimos requeridos por la autoridad para sustanciar y estar en condiciones de resolver lo conducente sobre la solicitud planteada; también se precisan los procesos por seguir en cuanto se presente cualquiera de las solicitudes mencionadas.
  • En términos generales, en el Reglamento de Elecciones se puntualizan los procedimientos y tareas por ejecutar, de carácter técnico-operativo, mismas que se expresan en diversos anexos, entre los que mencionaremos algunos: instrumentos de coordinación entre el INE y los OPLE; resguardo de formatos de credencial para votar; criterios generales de carácter científico, aplicables a encuestas, por muestreo, de salida y conteos rápidos no institucionales; observación electoral; modelo único de estatutos para asociaciones civiles constituidas para la postulación de candidatos independientes; formato de solicitud de registro de candidatura independiente; criterios para la recepción de los paquetes electorales en las sedes de los órganos competentes del Instituto y de los OPLE, al término de la jornada electoral, y procedimiento para la destrucción de documentación electoral.

Así, a cinco años de estar en marcha el nuevo modelo electoral nacional, podemos afirmar que los resultados han sido positivos, aunque la designación de integrantes de cada OPLE, pese a perfiles que deben acreditar conocimientos, ensayos y entrevistas, no ha significado en todos los casos un comportamiento idóneo. Hay entidades con excelentes resultados y otras con remociones y parcialidad a favor de todo tipo de colores políticos, y también intentos de injerencia evidente por parte de gobiernos, hasta en la designación de funcionarios en órganos electorales locales, y presiones presupuestales (de todos colores igualmente). No ha sido color de rosa el modelo, aunque en general ha funcionado en aspectos sustantivos, como permitir competencias con garantías de equidad, que constantemente registran alternancias.

Es cierto que 11 remociones de consejeras y consejeros significan sólo un 3.3% de las 335 designaciones realizadas a la fecha, pero son casos que hablan de un esquema de selección que no es infalible y podría repensarse.

En cuanto a la incorporación de funcionarios  a direcciones ejecutivas y unidades técnicas en los OPLE, a través del Servicio Profesional Electoral Nacional, vemos que sí se ha logrado una mayor profesionalización, pero tampoco libre de asimetrías. El éxito del SPEN depende de muchos factores, no sólo de una mejoría en reclutar perfiles técnicamente solventes. El monto de recursos presupuestales cuenta, y cada OPLE tiene contrastes en esa materia: algunos están con muy poco margen y otros con lo necesario. Hay que decirlo, su éxito  depende también de la buena o mala comprensión que tengan los consejeros electorales locales de su aplicación, que no es compatible con generar estructuras paralelas o estar repartiendo carteras a quienes deben concursar por mérito técnico y no por cercanía con uno u otro consejero. Hay de todo en la experiencia de estos años; en algunos OPLE no se ha dado esa comprensión.

Un elemento por considerar en el balance de la reforma es que la facultad de asunción –es decir, la posibilidad para que no sean los órganos locales los responsables de organizar las elecciones en su entidad respectiva, sino el INE a nivel central quien lo haga –ha sido solicitada con frecuencia en contextos de estrategia política, la han pretendido usar los actores políticos como mecanismo para ejercer presión en las elecciones locales,  en concreto, en la autoridad electoral.

Las presiones presupuestales requieren de atención legislativa, pues son una amenaza que puede violar la independencia de los OPLE, porque depende del poder ejecutivo local liberar o no sus recursos, y en los estados, el legislador no ha establecido reglas mínimas para entregarlos; los únicos recursos que quedaron a salvo fueron los que deben asignarse a los partidos políticos

Por ello será necesario que se establezcan con claridad esas reglas, que permitan a los OPLE presentar proyectos de presupuesto uniformes y así cumplir adecuadamente con sus atribuciones, sobre todo cuando hay proceso electoral.

* Consejero del INE.
1 Datos proporcionados por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del INE.
2 Datos proporcionados por la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral del INE.
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