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Miércoles 20 de junio de 2018

Homenaje  a Bovero

Lorenzo Córdova Vianello*

Autocracia electiva, kakistocracia, pleonocracia, duopoliteia, es decir la república de los siervos contentos, son todas ellas construcciones conceptuales bobberianas que encarnan y son síntomas de la degeneración de la democracia.

Michelangelo Bovero ha centrado su atención en estos fenómenos a lo largo de los últimos 25 años, a partir del análisis de la realidad política italiana del último cuarto de siglo, o bien, como él gusta de decir, de este laboratorio de Frankenstein que ha creado algunos de los peores experimentos antidemocráticos, paradójicamente, en el mismo espacio donde la teoría política hizo algunas de las aportaciones más importantes a la construcción del mundo político moderno y que se condensan, por cierto, en el que probablemente sea el experimento de democracia constitucional mejor logrado, que es la Constitución italiana de 1948.

[…]

No pretendo hacer una glosa de los conceptos boverianos, sino más bien aprovechar estas expresiones sobre la degeneración democrática, acuñadas por Michelangelo, para analizar la que desde mi perspectiva es una de las razones del origen de todos estos fenómenos, es decir, la razón de fondo que ha nutrido todas estas expresiones de degeneración democrática que Michelangelo ha identificado, incluso conceptualmente.

[…]

Me parece que la idea misma de gobernabilidad y su construcción en los últimos 50 años al menos, ha sido un tema disruptivo y detonador de la reacción antidemocrática que desde los años setenta se ha venido gestando y que, en buena medida, es la savia vital o razón de ser de muchas de estas expresiones degeneradas de la democracia a las que estamos abocados en esta mesa.

El concepto de gobernabilidad nace, como Norberto Bobbio nos ilustra en el Diccionario de política, de un texto que hace unos días en el ine justamente Michelangelo Bovero recordaba, que es el reporte sobre la gobernabilidad de las democracias, “La crisis de la democracia”, que tres politólogos encomendados por la Comisión Trilateral, Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji Watanuki, elaboraron en 1975.

Creo que es importante señalar que este no es el punto de partida de una historia, sino el corolario que deviene exitoso a partir de entonces, de una construcción conceptual que, como Fernando Escalante bien ha ilustrado, comienza tiempo atrás en el contexto en que los fascismos, los totalitarismos dominaban la escena europea, es decir, en el célebre Coloquio Lip- pmann de París de 1938, en donde algunos autores, Friedrich Hayek, Walter Lippmann, Alexander Rüstow y otros, forjaron lo que Escalante llama el acta de nacimiento del pensamiento neoliberal.

Es un contexto histórico que todavía tenía que ver con el auge de la democracia constitucional encarnada en las constituciones largas de la segunda posguerra, la alemana, la italiana, la japonesa, en fin, y que alcanzan incluso a la Constitución española del 78. Y que encarnarían, bajo la premisa del denominado welfare State, probablemente el punto máximo de la evolución de las democracias constitucionales. Como dice Escalante, es el acta de nacimiento de dicha historia que, más adelante, en 1947, en la Sociedad del Monte Peregrino empujada por el mismo Hayek, un documento ya no marginal, ya no soterrado sino con vocación triunfadora, se condensa en las premisas del reporte sobre la gobernabilidad de las democracias al que he hecho referencia, en 1975.

Desde entonces, la hegemonía del pensamiento neoliberal ha venido alimentando no solamente una serie de políticas económicas, sino políticas institucionales e ideología política en el sentido más puro de la palabra, que subyace, desde mi punto de vista tras la apariencia más evidente de la gobernabilidad, a las expresiones de degeneración de la democracia que Michelangelo ha trabajado en el último cuarto de siglo.

Se trata de la idea de gobernabilidad entendida como la búsqueda de un gobierno eficaz y capaz de atender las demandas que se le plantean desde la sociedad. Como Michelangelo recordaba hace un par de días en la conferencia en el INE que mencioné, la idea de gobernabilidad, o de ingobernabilidad si se quiere o de crisis de gobernabilidad, responde al hecho de que las demandas (incomes) que se le plantean al Estado no son correspondidas por la capacidad del Estado para atenderlas (outcomes estatales).

Desde mi punto de vista, a toda esta lógica que en buena medida centró la atención en la eficiencia estatal, en realidad le subyace un pretexto para dinamitar el Estado social de bienestar, como decía, emanado de las constituciones largas.

La premisa es sencilla: se abrieron demasiados canales de demandas desde la sociedad hacia el Estado, demandas por cierto basadas todas en los derechos sociales. Si uno revisa el reporte de la Comisión Trilateral, en realidad sería un manifiesto en contra de los derechos sociales. Esas demandas –se decía– han generado la incapacidad del Estado para satisfacerlas; de ahí el concepto que ellos acuñan, el overloading, es decir, la sobrecarga de demandas al Estado, que se tradujo, sostienen estos autores, en dos grandes efectos. 

Uno, la burocratización excesiva del Estado y, por lo tanto, los costos que el mismo supone. Y por el otro lado, el overloading of government, es decir, la incapacidad de responder que se ha traducido en una crisis fiscal del Estado, como James O’Connor la bautizó.

En pocas palabras, la lógica de la gobernabilidad nace orientada a buscar eficiencia estatal, es la base sobre la que se han construido a partir de entonces una serie de políticas públicas en la lógica neoliberal y, por el otro lado, una serie de adecuaciones, es decir arreglos, soluciones institucionales, que alteran la lógica de funcionamiento de las instituciones democráticas.

Una digresión conceptual: la gobernabilidad no es una característica de un determinado sistema político, es una característica de los sistemas políticos, pero no es en sí definitoria ni de la democracia ni de la autocracia. Pero si la gobernabilidad es entendida como mera eficiencia y eficacia, es decir, como la capacidad de respuesta del Estado, este concepto adquiere una tendencia natural hacia formas autocráticas en el proceso de toma de las decisiones. En pocas palabras, esto implicaría que hay una incompatibilidad conceptual entre gobernabilidad y democracia. Yo creo que no, pero esto depende de la acepción que se tenga y de los alcances que se le den al concepto de gobernabilidad.

Dicho de otro modo, la única gobernabilidad compatible con la democracia es la gobernabilidad democrática, esto quiere decir procurar toda la eficiencia y eficacia posible en la acción del Estado sin erosión ni de la lógica ni de las reglas de la democracia.

Permítanme seguir abordando de manera paralela, a partir de lo que es una aportación bobbiana, la idea de las reglas de la democracia, de los universales procedimentales que han sido explicados y en muchos sentidos redefinidos gracias a la obra de Michelangelo Bovero. 

¿Cuáles son estos seis universales procedimentales? El sufragio universal o, en palabras de Bovero, igualdad como inclusión, es decir, eliminar las condiciones que se les imponen a las personas para ser consideradas ciudadanas y, en consecuencia, titulares de los derechos políticos y actores participantes en el proceso de toma de las decisiones.

Dos, igualdad del voto, entendida no solamente como explica Bovero en la Gramática de la democracia, en el verbo elegir, como igualdad de cara a las urnas, sino como igualdad después de las urnas. En otras palabras, el peso del voto tiene que ser el mismo en el sentido de una cabeza un voto, pero debe tener un peso igual en la conformación de la representación política, no solo al momento en que el voto se emite, sino también cuando el voto se cuenta y se traduce en escaños. 

Tercera regla procedimental de la democracia, la libertad entendida como autonomía, y aquí no se trata solamente de la libertad del ciudadano al emitir el voto en cuanto tal, significa también que el ejercicio del voto es la consecuencia de una serie de condiciones y precondiciones, como Bovero las ha denominado, que implican la satisfacción de todas aquellas premisas para poder ser libre frente a la necesidad, como una manera de poder emitir un voto libre.

Cuarto universal procedimental, la libertad como posibilidad de elegir entre distintas alternativas, en otras palabras, la regla de democracia que sustenta y fundamenta, como característica de los sistemas democráticos, el respeto y la expresión del pluralismo político.

Quinta regla universal, la regla de la mayoría, y aquí simplifico al máximo: la regla de la mayoría en clave democrática implica que la mayoría es quien decide, no necesariamente quien elige, como Bobbio y Bovero nos han explicado con una claridad meridiana. La regla de mayoría para elegir no necesariamente se traduce en que sea la mayoría quien decida. Depende del sistema electoral y del hecho de que no distorsione la integración de los órganos representativos, que es donde se toman las decisiones.

Y último universal procedimental, los límites a las decisiones de la mayoría, o el respeto de los derechos de la minoría, en clave kelseniana, entendidos como a) el derecho a existir en democracia, b) el derecho a volverse mayoría en condiciones mínimas de equidad y c) la minoría tiene derecho a ser tomada en cuenta en el proceso de toma de las decisiones.

Todas estas reglas, todos estos universales procedimentales que tienen una derivación bobbiana y un replanteamiento boveriano, constituyen, desde mi punto de vista, un parámetro de democraticidad útil para juzgar cuándo la gobernabilidad es democrática, es decir, cuándo la gobernabilidad como concepto es compatible con la democracia. 

La gobernabilidad es democrática siempre y cuando se colmen estos parámetros de democraticidad derivados de los universales procedimentales. Este parámetro de democraticidad constituye también un límite a la idea misma de gobernabilidad, vulgarmente entendida como eficacia y eficiencia en el proceso de toma de decisiones.

Las formas degeneradas de la democracia a las que Bovero hace referencia, la kakistocracia, la pleonocracia, la autocracia electiva, etc., en mayor o menor medida son erosiones de esos principios democráticos, por lo menos, desde mi punto de vista, en cinco ejes fundamentales.

El primer eje es la apuesta o la tentación de formación artificial de mayorías.

El segundo es el acotamiento artificial del pluralismo político. 

El tercero es la manipulación de la información o, en clave boveriana, esta perversa tendencia de los últimos tiempos a la confusión del poder político con el poder económico y con el poder ideológico.

El cuarto eje es la deslegitimación, cuando no subordinación, del Poder Legislativo, es decir, del poder que encarna la representación democrática en las democracias constitucionales.

Y el quinto eje es el acotamiento de los órganos de control.

Permítanme bordar brevemente a partir de las lecciones de Michelangelo desde estos cinco grandes ejes. Respecto de la tentación a la formación artificial de mayorías, las herramientas que estas formas degenerativas de la democracia han utilizado tienen que ver con la incidencia directa en la configuración del sistema electoral, a partir de la introducción de cláusulas de gobernabilidad o premios de mayoría, de la preeminencia y edulcoración del sistema de mayoría, a contrapelo o en descrédito del sistema proporcional. Esto está ampliamente escrito en la obra de Michelangelo.

Mi primera llegada a Italia, bajo la tutela del profesor Bovero, fue en 1994, justo un año después del referéndum de 1993, que implicó romper por primera vez desde la Constitución de 48 con el sistema exclusivamente proporcional que había caracterizado a la así llamada Primera República, para introducir, en la lógica de la sacrosanta gobernabilidad, una corrección que impidiera el consociativismo, la ingobernabilidad, la formación o la existencia de partidos bisagra, gracias a la introducción de una cuota de mayoría relativa.

Se redujo la cuota proporcional a solo un 25 por ciento y tres cuartas partes de los diputados, de los senadores, fueron reelegidas por mayoría. La conclusión fue que la cantidad de partidos políticos se multiplicó y la respuesta que me tocó presenciar en primera instancia fue que el problema no era la introducción del principio de mayoría, sino que se había dejado vivo un 25 por ciento de representación proporcional.

Esta es probablemente la primera mano del Frankenstein político al que hace referencia Bovero, del laboratorio que constituye Italia y que empezó a construirse con aquella decisión.

La otra ruta que se ha seguido es el descrédito del sistema proporcional. En México lo hemos visto sistemáticamente en los últimos 20 años, desde que dejó de haber en el Congreso mayorías predefinidas. A los diputados y a los senadores plurinominales, se dice, no los elige nadie, claro, son marcianos que caen del cielo. Hasta donde me acuerdo, la asignación se hace a partir de votos, pero no, se dice que ellos no son electos, que los eligen solo las élites de los partidos políticos. Hay muchos casos que podríamos nombrar de candidatos de mayoría relativa que, efectivamente, son nombrados por las élites partidistas […] 

No digo nada nuevo, la construcción de animadversión en contra de la representación proporcional es parte de esta tendencia a construir mayorías artificiales y la segunda vuelta, aunque aquí no quiero entrar en polémica, Pepe [Woldenberg] es un defensor de la segunda vuelta, pero no por una lógica de gobernabilidad. La segunda vuelta muchas veces ha sido planteada, y no para el Congreso, precisamente como la necesidad de contar con mayorías, porque si no esto se vuelve ingobernable.

Apuro el paso. La manipulación de información: todos somos sujetos de lo que significa esta lógica de erosión de las reglas básicas de la democracia, en buena medida explica esto que Michelangelo ha llamado la duopoliteia, es decir, la construcción del siervo o esclavo contento que acepta, digámoslo así, prácticamente de manera acrítica los mandatos que desde el vértice le caen encima. 

Por cierto, justamente esta manipulación de información, en versión moderna denominada fake news, habla de la necesidad de multiplicar esfuerzos como los que Michelangelo Bovero y en buena parte la Escuela de Turín han desplegado en el plano práctico, como la constitución de la Scuola per la buona politica. Un ejemplo que muchos deberíamos seguir y del que en buena medida busca alimentarse la Estrategia Nacional de Educación Cívica en México (Enccívica). 

El descrédito del Poder Legislativo e incluso la lógica de la subordinación, se da también en una construcción idiosincrática, discursiva, característica de todos los sistemas democráticos en nuestros días. El descrédito legislativo en México comenzó justamente cuando se acabaron las mayorías predefinidas. De nueva cuenta, es una historia que corre paralela a la descalificación del sistema de representación proporcional.

No abundo. Esta es justamente la lógica que subyace tras el concepto de pleonocracia de Michelangelo Bovero, e implica la ruptura de la concepción clásica del Poder Legislativo como un contrapeso en la división de poderes. 

Un dato interesante del concepto de pleonocracia en Bovero, es el hecho de que Montesquieu, en El espíritu de las leyes, al determinar la división de poderes, planteaba como condición del Poder Legislativo que no residiera en una persona. Y la pleonocracia al final del día convierte el Poder Legislativo en una especie de instancia validadora de los designios de una persona; es más, en las democracias contemporáneas cada vez son más frecuentes los poderes legislativos del Ejecutivo. En México no existen, al menos hasta ahora. Es la legislación por decreto que en muchos Estados en los últimos tiempos ha venido teniendo una inflación preocupante, a pesar de que en la concepción clásica el Poder Legislativo tiene preeminencia frente a los demás poderes. Una preeminencia lógica, una preeminencia jurídica y también de tipo político-representativo. 

Por lo que respecta a los órganos de control, vemos erosionarse cada vez más las herencias clásicas en términos de control político. Me refiero al federalismo, a las agencias autónomas y al control de constitucionalidad, cada vez más puestos en cuestionamiento bajo esta lógica de una necesaria construcción de directrices que permitan la gobernabilidad en las democracias.

¿Hacia dónde vamos? Me parece que, siguiendo la lección de Michelangelo, lo primero que hay que decir es que no caigamos en falsas ilusiones. No hay que caer en estas exitosas, peligrosamente exitosas, nuevas propuestas de “salvataje” de la democracia. Propuestas como aquellas de David van Reybrouck, de la democracia sin elecciones: ¿para qué vamos a las democracias si tenemos el sorteo que, además, como lo dijo Aristóteles, es más democrático?

Tentaciones como pensar que la irrupción de las redes sociales hace inminente la llegada de la e-democracy. Las redes sociales han demostrado ser poderosísimos mecanismos de comunicación, pero han sido insuficientes para construir democracia, ahí están los países de la Primavera Árabe, debida en buena medida a la interacción en las redes sociales, y ninguno de ellos es hoy una democracia.

Y, finalmente, estas tentaciones de las que Michelangelo Bovero prevenía, por ejemplo, la democracia participativa o la democracia deliberativa. Me temo que la solución –y me da la impresión de que esa es la enseñanza de Michelangelo, pero ya me corregirá– es volver a lo básico. Es la reivindicación de esa figura hoy tan desacreditada que son los partidos políticos, instituciones fundamentales para la expresión y la recreación del pluralismo político.

Volver a la lógica de elecciones incluyentes, libres e iguales. Reivindicar, en los tiempos que corren, la lógica de los pesos y contrapesos derivados de la división de poderes, sin duda, pero también de los mecanismos de control, y volver finalmente a la reivindicación de aquellos cada vez más denostados derechos, tanto de libertad política, como los sociales.

Esa, me da la impresión, es la herencia de la apuesta civilizatoria de la modernidad que nos enseña el pensamiento de una larga tradición, encarnada en la Escuela de Turín, que viene de Bobbio y pasa por Bovero.

* Consejero presidente del INE. Versión de la ponencia en la mesa “La democracia y sus contrarios: autocracia electiva, kakistocracia, pleonocracia”, en el marco del seminario Democracia: una gramática contra las apariencias, en homenaje a Michelangelo Bovero. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 17 de mayo de 2018.
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