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lunes 20 de enero de 2020

En protesta permanente

José Alfredo Pérez Duharte*

El Perú es un país fascinante, complejo y difícil de entender en muchos aspectos, repleto de paradojas y contradicciones que lo hacen muchas veces impredecible. Desde el quiebre constitucional que se produjo con el auto-golpe de Alberto Fujimori en 1992, que afectó tan seriamente nuestra estructura organizativa formal, vivimos al borde del abismo y en una crisis permanente en lo que a institucionalidad se refiere, en un contexto en el cual reina la informalidad (según nuestro Instituto Nacional de Estadística e Informática más de 70% de la fuerza laboral es informal). Ocho años después de aquel evento, hacia finales del año 2000 y gracias a la revelación de los vladivideos (por Vladimiro Montesinos, en los que se pudo apreciar la manera en la que el régimen de ese entonces tenía captados a jueces, fiscales y otras autoridades, incluyendo algunos medios de comunicación), pudimos comenzar lentamente la reconstrucción institucional –aún trunca, por supuesto– con la recomposición de nuestros organismos electorales y las Elecciones Generales de 2001. Han pasado ya casi 20 años luego de este episodio y lo que tenemos ahora es una gran incertidumbre, fruto no sólo del enfrentamiento y polarización interna, sino también de la violenta inestabilidad por la que atraviesan, o acaban de atravesar, algunos países vecinos.

En el presente artículo profundizaré de manera coloquial y cronológica sobre esto último, haciendo notar la constante politización de lo jurídico, es decir, la forma en la que situaciones jurídicas se han venido mezclando con temas políticos, tomando como punto de partida nuestro proceso electoral del año 2016 en adelante.

En las elecciones generales de abril de 2016, Keiko Sofía Fujimori Higuchi y Pedro Pablo Kuczynski Godard pasaron a una segunda vuelta o ballotage.[1] En la elección congresal, el partido de Keiko Fujimori, Fuerza Popular, había obtenido 73 escaños, de un total de 130, lo que a todas luces significaba una mayoría importante. En esa segunda vuelta de junio de 2016, en una elección muy reñida, Kuczynski le ganó a Keiko Fujimori con una votación total de 50.12%, algo más de 40,000 votos de diferencia. A Keiko le costó digerir la derrota (desde su punto de vista, algunas situaciones irregulares habían incidido en el resultado) y Kuczynski no quiso generar consensos con ella. Esta tensión y falta de empatía entre ganador y gobernante versus perdedora y líder del Congreso explicaron la falta de acuerdos y constantes enfrentamientos, que terminaron significando las principales causantes de muchos de los sucesos que ocurrieron después en el país. Un primer y relevante ejemplo de esta fricción entre el Congreso y el Ejecutivo ocurrió en diciembre de 2016: se refería a la censura y posterior renuncia por parte del primero de ellos al entonces ministro de educación, Jaime Saavedra, un prestigioso tecnócrata que había trabajado en el Banco Mundial y que tenía índices positivos de aprobación ciudadana, según la propia bbc Mundo.

Casi inmediatamente después de todo esto sucedería algo que impactaría hasta el día de hoy no sólo en la esfera política, sino además en la económica y social. Me estoy refiriendo al estallido del caso Lava Jato,[2] también conocido como Odebrecht (por el nombre de la constructora brasileña). En el mes de diciembre de 2016 esta empresa aceptó el pago de 788 millones de dólares en sobornos en 12 países, incluido Perú –también figuran en la lista Argentina, Colombia, Ecuador, México, Panamá, República Dominicana y Venezuela. Posteriormente, se revelaron donaciones no declaradas con las que financiaron de forma irregular las campañas electorales de muchos de los líderes políticos del país (esto se acaba de confirmar en noviembre de 2019, con la declaración de poderosos empresarios peruanos). Por esos acontecimientos Keiko Fujimori fue investigada, tras lo que cumplió más de un año de prisión preventiva (fue liberada en noviembre de 2019 por una polémica sentencia del Tribunal Constitucional –cuatro votos contra tres– que sigue dando de qué hablar). El caso Lava Jato/Odebrecht ha remecido el sistema político peruano en su totalidad. Además del caso de Keiko, se le pueden atribuir directa o indirectamente hechos de gran relevancia, como las investigaciones a todos los expresidentes del Perú, desde 2001 hasta inicios de 2018 por presuntos delitos de corrupción y lavado de activos. En la práctica, Alejandro Toledo (2001-2006) huyó a Estados Unidos, donde hoy en día se encuentra en prisión a la espera del pedido de extradición; Ollanta Humala (2011-2016), estuvo preso nueve meses junto con su esposa Nadine Heredia; Alan García (1985-1990, 2006-2011) se suicidó en su domicilio cuando funcionaros del Ministerio Público y la Policía Nacional lo fueron a buscar para llevarlo a prisión.[3] Para nosotros, los peruanos, todo esto ha sido tremendamente traumático e impactante.

 

El 2017 fue un año en especial convulsionado. Para los fines que después los lectores comprenderán, señalaré que en el mes de abril se produjo la renuncia del ingeniero Martín Vizcarra al cargo de Ministro de Transportes y Comunicaciones, tras ser interpelado en el Congreso de la República por la construcción de un nuevo aeropuerto en el distrito de Chinchero (Cusco) y ante una inminente censura. En septiembre de ese año, Vizcarra fue designado como embajador del Perú en Canadá. Por este mismo caso del aeropuerto de Chinchero se produjo la renuncia del entonces ministro de Economía y Finanzas, Alfredo Thorne, luego que el pleno del Congreso le negara la confianza. En ese mismo mes de septiembre el Congreso rechazó la cuestión de confianza,[4] solicitada esta vez por el que era en ese momento presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala, a nombre de su equipo ministerial. Él había planteado ese mecanismo a fin de garantizar las políticas de reforma educativa y la gobernabilidad del país. Este primer rechazo de confianza originó la crisis total del gabinete y obligó a todos los ministros a dejar sus cargos. En este punto, era conocido por todos que si el Poder Legislativo volvía a rechazar la confianza a un nuevo gabinete, el presidente de la República estaba facultado para disolver el Congreso y convocar a nuevas elecciones parlamentarias. Era, sin duda, el preludio de lo que se vendría después. Hacia finales de ese año, no sólo se produciría la primera votación de la vacancia presidencial a Kuczynski (quien contaba en ese momento con el respaldo de una mayoría suficiente de congresistas, por lo que esta fue negada) por un tema referente a los pagos de Odebrecht a la consultora Westfield Capital, de su propiedad; sino también se otorgaría el indulto presidencial a Alberto Fujimori el 24 de diciembre, hecho que polarizó aún más al país y originó la renuncia de algunos congresistas al partido Fuerza Popular.

Pedro Pablo Kuczynski

Los inicios de 2018 no fueron muy diferentes en comparación al turbulento año anterior. En marzo el Congreso volvió a solicitar la moción de censura de Kuczynski al cargo de presidente de la República, esta vez por incapacidad moral, ante nuevas pruebas y declaraciones en su contra por el caso Odebrecht. De esta forma, antes de que se produjera el debate de la moción de vacancia, Kuczynski renunció el 21 de marzo de 2018. Dos días después, Martín Vizcarra, quien –como se ha señalado– venía ejerciendo el cargo de embajador del Perú en Canadá, asumió la presidencia de la República, en el marco de un procedimiento constitucional el cual señala que, en caso de ocurrir la renuncia del presidente, asume el primer vicepresidente, que en este caso era Vizcarra.

Con estos hechos, se cerraba una etapa crucial para la historia institucional, política y jurídica de este país, pero casi de inmediato y de manera paralela se abría otra, relacionada con arreglos entre jueces del Poder Judicial, magistrados de algunos de nuestros organismos constitucionalmente autónomos y altos funcionarios de otras organizaciones. Así, en julio de 2018 se produjo la renuncia del entonces ministro de Justicia, Salvador Heresi, por conversaciones telefónicas con el exjuez supremo César Hinostroza, en las que se evidenciaba una negociación de cargos dentro del sistema judicial que fueron reveladas públicamente por medio de audios en un programa de televisión. También salieron a la luz (como consecuencia de una investigación de la ong idl Reporteros) más audios entre jueces y otras autoridades, en los que resaltaban las voces de muchos de los consejeros del hasta ese momento vigente Consejo Nacional de la Magistratura (cnm),[5] por medio de los cuales se ejercía tráfico de influencias y otros delitos. Esto fue conocido como los cnm audios o también como los audios de los hermanitos (en alusión a la forma de llamarse entre ellos y hacerse favores mutuamente). A todos los involucrados se les etiquetó con el nombre de Los cuellos blancos del puerto y, a consecuencia de ello, muchas autoridades terminaron en prisión. A mediados de julio, el presidente Vizcarra propuso el debate respecto a la remoción de todos los miembros del cnm, la cual fue, al final, aprobada por el Congreso de la República. Vizcarra debía reaccionar rápido, es por eso que en su mensaje a la nación del 28 de julio de ese año presentó ante el Congreso una propuesta de reforma a la Constitución, contenida en seis proyectos de ley referidos a la creación y conformación de la Junta Nacional de Justicia (jnj) en reemplazo del cnm, la prohibición de la financiación privada a los partidos políticos, la no reelección parlamentaria y el retorno a un sistema bicameral en el parlamento. En el mes de septiembre, el Congreso de la República aprobó la ley de reforma constitucional que recogió la propuesta del Ejecutivo, la cual fue luego ratificada por la población en el referéndum del 9 de diciembre de 2018, aprovechando la realización de la segunda vuelta de las elecciones regionales. Con la reforma aprobada y promulgada el 9 de enero de 2019, el Consejo Nacional de la Magistratura dejó de existir y fue sustituido por la Junta Nacional de Justicia, que hasta el día de hoy no ha logrado constituirse (su conformación definitiva se ha programado para el 6 de enero de 2020, en segunda convocatoria, luego de no haberlo podido lograr en el primer intento).

En paralelo a todo esto, las discrepancias entre Ejecutivo y Legislativo continuaban. No sólo se anulaba en octubre el indulto humanitario a Alberto Fujimori, sino que, como ya se mencionó, el Ministerio Público dictaba 36 meses de prisión preventiva para Keiko Fujimori, pedido que fue confirmado por el Poder Judicial, ingresándola a prisión. Vizcarra había elegido gobernar por medio de la confrontación con el Congreso, situación que lo llevó a tener niveles de aceptación de más de 70% aproximadamente (en algunos momentos bordeando 80%), algo inédito para la frágil democracia peruana. En este punto, la gente estaba cada vez más harta y pedía que se fueran todos, también se hacía notorio el protagonismo de jueces y fiscales que tenían a su cargo estos casos de corrupción (aquí se han hecho famosos los fiscales Rafael Vela Barba, José Domingo Pérez y el juez Concepción Carhuancho).

Cada mensaje de Martín Vizcarra a la nación con motivo de las fiestas patrias ponía los pelos de punta a mucha gente, sobre todo a varios congresistas. En el último y más reciente mensaje, 28 de julio de 2019, propuso adelantar para el 2020 las Elecciones Generales programadas para abril del 2021, como una forma de terminar la crisis política y los enfrentamientos. Como era de suponer, el Congreso de la República, todavía dominado por la bancada fujimorista (con el apoyo de otros congresistas y, en especial, del Partido Aprista Peruano), dio largas a la iniciativa y, entre otras cosas, activó a la Comisión de Venecia mediante un pedido para que analizara el tema (incluso miembros de dicha Comisión viajaron a Lima para reunirse con diversas autoridades y averiguar sobre la cuestión). Resulta oportuno comentar que en este ínterin el presidente del Congreso, Pedro Olaechea, invitó a Vizcarra a dialogar para limar asperezas y, si bien el encuentro entre ellos se produjo en el Palacio de Gobierno en el marco del denominado Consejo de Justicia, estos intentos de acercamiento no llegaron a buen puerto. Por último, la comisión de Constitución del Congreso de la República archivó la propuesta de adelanto de elecciones. El gobierno respondió afirmando que “no se quedaría de brazos cruzados”.

De esta forma llegaríamos al mes de septiembre de 2019. El tema de coyuntura era el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional, ya que los actuales miembros se encontraban –y continúan– con el periodo de gestión vencido. Cabe señalar que la ley orgánica de dicha institución establece dos formas de elección: una por concurso y la otra mediante una Comisión Especial del Congreso de la República, que presenta a los candidatos a propuesta de las bancadas. En la legislatura anterior se había acordado que la elección fuera por invitación, motivo por el cual la Comisión Especial realizó el trabajo y presentó a once candidatos. Este proceso de selección fue considerado por algún sector como demasiado apresurado, siendo también acusado por una ausencia de participación ciudadana y falta de transparencia, debido sobre todo a que algunos de los postulantes estaban implicados en investigaciones y escándalos de corrupción. Esto dio pie a un nuevo (esta vez definitivo y letal) enfrentamiento. El viernes 27 de septiembre el presidente Vizcarra presentó un pedido de cuestión de confianza al Congreso para modificar las reglas en el proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional. Ese mismo día el primer ministro Salvador del Solar llegó a la sede del Parlamento no sólo para presentar dicho pedido por mesa de partes, sino fundamentalmente para solicitar que se le permitiera participar en la siguiente sesión del Pleno y sustentar la propuesta. El lunes 30 de septiembre se inició con una nueva visita del primer ministro Del Solar al Congreso para pedir la cuestión de confianza sustentada en el cambio de las reglas de elección de los miembros del Tribunal Constitucional (dicho procedimiento se había señalado para desarrollarse en la mañana de ese día); requería también postergar dicha elección. Sin embargo, pasado el mediodía, el Parlamento votó para elegir a dos de los miembros del tribunal y, horas más tarde, otorgaba la confianza al gabinete, pero para lo sucesivo. A las 5:40 de la tarde, en un mensaje a la nación, Martín Vizcarra anunció la disolución del Congreso de la República, pues había interpretado que se había producido una negación fáctica de la confianza por parte del Parlamento (al haber, en la práctica, elegido a un miembro del Tribunal Constitucional) y, como era la segunda vez que se le negaba la confianza a un gabinete, la ley lo facultaba para proceder en ese sentido. En horas de la noche el titular del Congreso suspendía en el ejercicio de sus funciones a Martín Vizcarra y nombraba como presidente de la República del Perú a Mercedes Araoz (que era vicepresidenta en ese momento). Vizcarra, por su parte, se reunía con las Fuerzas Armadas para confirmar el respaldo a su gestión. En el país reinaba la confusión, aparentemente teníamos dos presidentes al mismo tiempo.

Este último punto se convirtió en un nuevo tema de discusión, ya que si bien una mayoría importante de la población (85%, según la empresa ipsos) estuvo de acuerdo con la disolución del Congreso, una minoría pensaba lo contrario (me encuentro dentro de este último grupo). Considero que aquí se trata de un tema de formas más que de fondo. Es decir, en el fondo todos podemos estar de acuerdo con que el último Congreso que tuvimos era, en líneas generales y con honrosas excepciones, desastroso, pero en lo que no podemos estar de acuerdo es en la manera en la que se produjo la disolución. En el Perú no existe la figura legal que se refiera a una interpretación fáctica de una cuestión de confianza. En mi opinión, ésta se otorga o no por medio de una votación y el Congreso votó a favor de conceder la confianza al gabinete en la tarde del 30 de septiembre. Creemos que aquí se trata de un tema de legalidad versus legitimidad. Aplicando el concepto de legitimidad de ejercicio (cuando una acción se ejecuta con el apoyo del pueblo y de diversos sectores de la población), el presidente Vizcarra disolvió el Congreso. Esta decisión, para mi gusto, puede ser legítima, pero no es legal. Claro, ese “pequeño” detalle de ilegalidad en un país tan informal como el nuestro, a veces importa poco. Total, la idea era que se vayan todos. Considero que esto ha significado un antecedente negativo para el sistema político peruano, ya que cada vez que un presidente interprete fácticamente alguna otra cuestión puede tomar una decisión trascendental bajo el mismo argumento.

No obstante lo que acabo de comentar, el Perú no se ha paralizado. Ya se ha convocado para el 26 de enero de 2020 a Elecciones Congresales Extraordinarias para culminar el periodo que resta hasta 2021 y lo más probable es que la solicitud interpuesta ante el Tribunal Constitucional para que revise la decisión de disolver el Congreso no tenga mayores consecuencias (de hecho, Mercedes Araoz renunció al cargo de vicepresidenta de la República al día siguiente de la disolución del parlamento, dejando sin efecto su posterior nombramiento como presidente del Perú por parte del Congreso). Instituciones y autoridades han seguido trabajando y la profunda crisis tiene, como tantas otras que han ocurrido a lo largo de los últimos años, una salida democrática en el marco de lo que señala la Constitución (a pesar de “lagunas” e interpretaciones como las que acabo de precisar).

Para terminar, vale aquí la comparación con lo que sucede en algunos países vecinos de la región. Mi planteamiento es que en el Perú la situación no ha terminado en hechos violentos y mayores consecuencias por varias razones, entre las cuales voy a señalar tres (las dos primeras sin duda alguna han servido para calmar los ánimos de la gente): primero, la reciente disolución del Congreso peruano que contó con una aprobación abrumadora por parte de la ciudadanía, detallada en este artículo; segundo, el histórico enjuiciamiento y encarcelación de expresidentes de la República, funcionarios públicos, empresarios y árbitros (no queremos aquí realizar una valoración acerca de si fueron justas o no, pero tenga el lector en cuenta que desde tiempos inmemoriales al pueblo le ha encantado presenciar escándalos de diversa índole y ver burlonamente cómo caen los grandes y los pesos pesados, lo que algunos llaman la “espectacularización” de la política). Lo tercero es que en un país tan informal como el nuestro, muchas personas suelen actuar por fuera de las normas, por fuera del Estado. Aunque la ley diga una cosa, ellos pueden hacer lo que quieran pasando sobre ella. El Estado les estorba y, si esto es así, en realidad no hay tanto para reclamar.

Lo que se vislumbra a partir de ahora para salir de esta crisis (seguramente vendrán otras) es la recomposición de instituciones importantes para el país, como son la Junta Nacional de Justicia y el Congreso de la República,6 el cual tendrá que elegir a un nuevo Tribunal Constitucional. Esperemos que a estas organizaciones ingresen profesionales que pongan al país por encima de intereses personales y que puedan contribuir a generar la estabilidad política e institucional que tanto necesitamos para que el Perú pueda seguir desarrollándose.

* Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Universidad Complutense de Madrid, Magister en Cooperación Internacional por la misma universidad y Abogado por la Universidad de Lima. Actualmente se desempeña como Director de la Escuela Registral del Registro de Identificación y Estado Civil-reniec.

[1] Procedimiento que se aplica cuando, en un proceso electoral, nadie obtiene la mayoría absoluta de los votos (50% +1) y los dos candidatos con mayor porcentaje de aceptación tienen que ir a una nueva elección, pero únicamente entre ellos.
[2] La Operación Lava Jato es la mayor investigación por corrupción en la historia de Brasil (recomiendo que vean la serie El mecanismo en sus dos temporadas).
[3] Más adelante señalaremos lo que sucedió con Kuczynski.
[4] La cuestión de confianza es un mecanismo constitucional por el cual el Poder Ejecutivo puede consultar al Congreso de la República sobre el tema que estime conveniente, si aún cuenta con su confianza para seguir gobernando. Para la presentación de la cuestión de confianza, el presidente de la República convoca a sesión extraordinaria del Congreso. En esta sesión, el presidente del Consejo de Ministros, acompañado de su gabinete, expone las razones de la solicitud frente al pleno del Parlamento. A continuación, el Congreso debate sobre lo planteado y finalmente vota. Para ser aprobada, la cuestión de confianza debe recibir el voto a favor de la mitad más uno del número legal de congresistas (66 votos). De acuerdo con la vigente Constitución Política del Perú (1993), si el Congreso no aprueba la cuestión de confianza o si el presidente del Consejo de Ministros renuncia o es removido por el presidente de la República, se produce una crisis ministerial total y el gabinete en pleno debe renunciar. Si se produce la censura o se niega el voto de confianza a dos gabinetes de un mismo gobierno, el presidente de la República puede disolver el Congreso. El decreto respectivo debe incluir una convocatoria a nuevas elecciones congresales dentro de los cuatro meses posteriores a la disolución. La Constitución también precisa que la Comisión Permanente del Parlamento seguirá en funciones. (Fuente: presidencia del Consejo de Ministros del Perú).
[5] El Consejo Nacional de la Magistratura era la institución encargada del nombramiento y ratificación de jueces, fiscales y de los jefes nacionales de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (onpe) y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (reniec).
[6] En estos momentos el Ejecutivo viene legislando mediante decretos de urgencia, prácticamente sin ningún contrapeso, con los riesgos que esto conlleva.

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