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Lunes 12 de noviembre de 2018

El salvavidas fiscal

Luis Madrazo Lajous*

La reforma fiscal de 2013 fue la más contenciosa, en términos políticos, de las reformas estructurales de la administración saliente.1 Quizá fue la más polarizante de todas las realizadas desde la transición democrática.

Sus críticos argumentaron que “la reforma fiscal tóxica” afectaría el consumo, la inversión, el desarrollo regional, y que sería inequitativa porque descansaría sobre los mismos “contribuyentes cautivos” de siempre.

Sus proponentes la presentaron como una reforma no estrictamente necesaria sino voluntaria, ya que no buscaba subsanar un faltante de ingresos grave en el corto plazo, sino poner en una trayectoria más firme la sustentabilidad de las finanzas públicas del país. Además, por ser revisable anualmente, podía considerarse la menos estructural de las reformas propuestas.

Estos elementos sobre su origen, sin mayor contexto, sugieren una fragilidad política de la reforma fiscal. Sin embargo, a pesar de la retórica y confrontación, es probable que sus principales elementos se mantengan. Sus mayores debilidades, que la pintaban como el patito feo de la agenda de reformas, se han desvanecido frente a la evidencia.

Las circunstancias e incentivos políticos han cambiado, la reforma fiscal de 2013 resultó no solo necesaria sino quizá la de mayor impacto y un auténtico salvavidas. Hoy, las críticas más plausibles que se le hicieron se han desvanecido. Quizá lo más importante sea que los actores políticos y sus incentivos han cambiado.

La reforma fiscal llegó para quedarse, pero eso no quiere decir que no vaya a haber cambios, únicamente que el punto de partida para cualquier discusión sobre el futuro de las finanzas públicas del país versará sobre el cómo construir sobre la reforma fiscal de 2013 y no cómo revertirla o sustituirla.

Base política disminuida

La mayoría de las reformas aprobadas durante la administración saliente fue respaldada por las tres grandes fuerzas políticas del momento: PRI, PAN y PRD. La fiscal fue una de las pocas excepciones. Llevó a un rompimiento entre el gobierno y la clase empresarial del país, también entre el PRI y el PAN, el partido que con mayor consistencia había apoyado la agenda de reformas. La virulencia del enfrentamiento la hizo, políticamente, el patito feo de las reformas.

El PAN, el más cercano aliado de la administración de Enrique Peña Nieto en la mayoría de los elementos que conformaban la agenda de reformas estructurales, tomó la oportunidad política que representaba romper con su aliado al menos en una reforma, atacando la que previsiblemente resultaría impopular: un alza de impuestos. Los simpatizantes de Morena, todavía sin registro y alojados en el PT y PRD, votaron en contra. Entre los partidos de oposición con más presencia, solo una pluralidad del PRD se atrevió a apoyar la reforma, quizá porque daría más recursos al Estado bajo un esquema de mayor progresividad, consistente con sus principios de izquierda.

Con el debilitamiento de PRI y PRD en la Legislatura entrante, donde Morena y PAN son primera y segunda fuerzas, vale la pena preguntar si esto hace a la reforma fiscal una de las más vulnerables desde el punto de vista político.

Nuevos incentivos para su permanencia

La elección de 2018 llevó a una transformación tan radical del mapa electoral y legislativo que los viejos cálculos respecto al apoyo político de una u otra fracción parlamentaria cambiaron por completo. No solo se modificó la composición de los partidos en el Congreso, también se transformaron los incentivos que estos enfrentan, particularmente, Morena.

Es poco probable que la nueva administración pueda y quiera prescindir de los ingresos que representa la reforma fiscal, dado que 1) el costo político de llevarla a cabo ya lo absorbieron sus rivales políticos; 2) fue diseñada sin tanta premura y no se han materializado las críticas centrales que se le hicieron a su diseño; 3) fue una reforma fiscal progresiva, consistente con la orientación política de la administración entrante; 4) el país va a requerir ineludiblemente un incremento en la recaudación durante la siguiente década, quizá mucho antes, y 5) sin ella no alcanzaría para cubrir el tren de gasto inercial de los próximos seis años, mucho menos para cubrir las promesas hechas en campaña.

La administración entrante tiene muchos incentivos para denostar y modificar en el margen la reforma,2 pero también para construir sobre ella. Nadie en su sano juicio abandona un salvavidas porque no le gusta su marca o color.

Diseño de la reforma

Las reformas voluntarias deberían estar mejor diseñadas que las necesarias, pues la premura es casi siempre enemiga del buen diseño en cualquier política pública; sin embargo, tienden a ser más costosas políticamente: si los impuestos son un mal necesario, ¿por qué infligirlo a la población con un incremento de impuestos, si todavía no es imperativo hacerlo?

Esta lógica de un mayor costo político solo se aplica en el momento de su aprobación, ya no en su reversión. Una nueva administración, que requiere al menos los ingresos que le da el marco fiscal vigente, tiene que calcular si será posible sustituirlos de una manera más eficiente. Si además requiere recursos adicionales, el incentivo de mantener los impuestos se acrecienta.

La administración entrante, que ha jugado con la idea de desaparecer la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP, se tiene que preguntar si posee la capacidad de diseñar desde la transición y careciendo de acceso a los instrumentos que da el gobierno, una reforma que le garantice mayores o iguales recursos sin un costo político mayor y, preferentemente, acorde con su ideología política. Si se espera un año tendrá mayores capacidades técnicas, pero también se desvanecerá el incentivo político de echarla atrás y se incrementará el incentivo económico para mantenerla. También se tiene que preguntar si puede y quiere evitar la poco envidiable tarea de subir los impuestos. No va a estar fácil armar una alternativa más eficiente y progresiva.

Críticas desvanecidas

La oposición a la reforma tomó muchas vertientes. El PAN llegó a argumentar que se podía reducir el déficit prescindiendo de la reforma, simplemente con recortes al gasto. Y así lo sostuvo a pesar de que los niveles de recaudación eran bajos en términos absolutos y las máximas presiones de gasto eran prácticamente ineludibles (no programables). Estos argumentos eran claramente un posicionamiento retórico y circunstancial, y son poco relevantes para el cálculo que hoy enfrenta Morena.

Cuando sí se lograron articular argumentos sobre el diseño del sistema fiscal que fueran al menos viables, los más claros resultaron, primero, que desaceleraría la economía desincentivando el consumo (y la inversión); segundo, sería inequitativa en el nivel regional, ya que lastimaría el desempeño económico de las zonas fronterizas, de manera señalada el norte, y tercero, sería inequitativa por estratos económicos, al descansar sobre los mismos contribuyentes “cautivos”.

Analicemos estos argumentos en contra, uno por uno. Desde la implementación de la reforma, observamos lo siguiente: 1) el consumo ha crecido más de 15 por ciento de enero de 2014 a mediados de 2018; la inversión, diez por ciento; 2) los estados fronterizos del norte no han perdido dinamismo en relación con el resto del país, y 3) el número de contribuyentes se ha incrementado en 70 por ciento, de 38 a 65 millones entre el cierre de 2012 y 2017.

La inversión sí fue menos dinámica que el consumo, pero hay que recordar que es por su naturaleza más volátil, que estuvo sujeta a diversos choques externos (TLCAN, Trump, alza de tasas de interés en Estados Unidos, etc.) y su menor dinamismo se explica principalmente por la inversión pública.

A su vez, la inversión pública perdió dinamismo, sobre todo por los recortes en Pemex, pero en ausencia de la reforma fiscal, los recortes tendrían que haber sido aún mayores.

De hecho, en el periodo de implementación, la dinámica interna de la economía fue sobresaliente y permitió mantener tasas de crecimiento razonables a pesar de la desaceleración de la producción industrial en Estados Unidos y los choques de incertidumbre, como la elección de Trump y su amenaza al TLCAN.

Las peores debilidades técnicas que se le imputaban a la reforma resultaron inexistentes o poco significativas.

Reforma oportuna

Quizás el elemento más importante para entender el cambio en los incentivos políticos alrededor de la reforma fiscal no esté en su contenido, sino en su oportunidad. Para analizarlo, quisiera distinguir dos tipos de reformas fiscales: las que un país se puede dar el lujo de hacer, llamémoslas las voluntarias, y las que se ve obligado a hacer, las necesarias. Las primeras buscan mejorar el estado que guardan las cosas. Las segundas buscan prevenir una catástrofe. Las voluntarias están encaminadas a subir la calidad de la recaudación más que a incrementar su monto. Incluso, en algunas circunstancias, buscan disminuir la recaudación. Las necesarias normalmente buscan elevar la recaudación con el fin de cubrir un faltante de ingresos para financiar gastos ya comprometidos o que se antojan política o económicamente imposibles de evitar.

En México, durante 2013, se diseñó una reforma voluntaria que, en el momento de su implementación, resultó ser absolutamente necesaria. La historia económica del país probablemente hubiera tomado un curso muy distinto de no haberse diseñado, aprobado e implementado dicha reforma en ese momento.

¿Qué fue lo que cambió, ex post, la naturaleza de la reforma de voluntaria a necesaria? Muchos factores, pero destaca el colapso de los ingresos petroleros. En julio de 2014, cuando apenas se empezaba a implementar la reforma fiscal, el precio del petróleo, que había estado alrededor de los cien dólares por barril para la mezcla mexicana de exportación, inició una caída que culminaría con precios de alrededor de 19 dólares por barril a principios de 2016. Esta caída de más del 70 por ciento cambió, quizá para siempre, la composición de los ingresos del sector público. Los ingresos petroleros pasaron de sumar aproximadamente el 40 por ciento de los ingresos totales en 2014, a alrededor de 17 por ciento en 2017.

La caída de los precios llevó a una recomposición y no a una disminución de los ingresos públicos, debido a que la reforma fiscal aportó recursos suficientes para sustituir prácticamente toda la caída de los ingresos petroleros.

Es cierto que los precios del petróleo se han recuperado sustancialmente en el último año; sin embargo, en este periodo también cayó la producción de petróleo un 25 por ciento, de 2.4 millones de barriles diarios en 2014 a poco más de 1.8 millones de barriles diarios en agosto de 2018.

Al tiempo que México sufría un golpe histórico a sus ingresos petroleros, se iniciaba un ciclo de alza de tasas de interés en Estados Unidos que ha tenido un gran impacto en las monedas de los países emergentes y, por lo tanto, en el costo de la deuda de aquellos países con al menos una parte de ella denominada en dólares.

Así, en el momento de ejecutar una reducción en su déficit fiscal, México enfrentó tanto una caída grave en sus ingresos petroleros como un incremento sustantivo en su costo de servicio de la deuda.

Con esfuerzos significativos y dolorosos, México salió adelante, sin una crisis fiscal ni en su balanza de pagos y sin una pérdida de confianza. Esta victoria para el país requirió valentía, sobre todo en lo que se refiere a la liberación de los precios de los combustibles, pero solo se explica por la oportunidad con la que, meses antes, se había aprobado una reforma fiscal que incrementó la recaudación en cinco puntos porcentuales del PIB. Es decir, que incrementó la recaudación fiscal, en términos del PIB, casi un 55 por ciento.

En resumen, la reforma fiscal de 2013 resultó no voluntaria sino absolutamente necesaria. Si no se hubiera aprobado en ese año, se tendría que haber implementado algo de un orden de magnitud similar en los años siguientes. No sabemos si las fuerzas políticas en el Congreso, después de un notorio debilitamiento político de la administración, habrían colaborado con el gobierno para aprobar una reforma, en qué plazos, bajo qué forma, y si lo acordado hubiera sido suficiente y oportuno para evitar una crisis.

Conclusión

Hoy, después de un resultado electoral que dio un mandato contundente a la administración entrante, también ha disminuido radicalmente la incertidumbre por la renegociación del TLCAN. Por ello, sin obviar los riesgos globales y retos internos, México tiene una oportunidad clara de alcanzar un mayor crecimiento económico con estabilidad.

Siempre hay espacio para mejorar el sistema de recaudación, para hacerlo más eficiente y progresivo y, además, la reforma fiscal de Estados Unidos quizá nos induzca a hacer modificaciones. Pero el incentivo político para echar atrás la reforma fiscal se ha ido erosionando y los incentivos netamente económicos para su permanencia se han consolidado. Se pueden hacer cambios al sistema fiscal, pero no hay lugar para hacerlo sin tomar como punto de partida la solidez de las finanzas públicas que, hoy por hoy, se sostiene en lo aprobado en 2013.

Durante al menos una generación, México requerirá seguir incrementando la recaudación como porcentaje del PIB. Todas las reformas fiscales que aumentan el ingreso son muy costosas políticamente. Las reformas menos defectuosas suelen ser las que fueron diseñadas como voluntarias, sin haber estado sujetas a la premura de una emergencia. El costo político de esta reforma ya lo pagó la administración saliente y tal vez toda la antigua élite política y económica del país. Y nadie en su sano juicio abandona un salvavidas. Por eso, la reforma fiscal llegó para quedarse.

La administración entrante tiene oportunidad de cumplir sus promesas de campaña esenciales y ser responsable al mismo tiempo. Es una gran ventaja y la envidia de cualquier administración entrante. La debe gestionar con todo el cuidado que una fortuna así amerita. Si desperdiciara una oportunidad como esta, no se lo perdonarían ni los mercados ni los mexicanos.

* Fue titular de la Unidad de Planeación Económica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
1 Nota del autor: trabajé en la SHCP de 2003 a 2018. Sin embargo, no participé en la elaboración de esta reforma fiscal. Me consideré escéptico de muchos de sus elementos antes de empezar a ver sus resultados. Las opiniones vertidas aquí son a título estrictamente personal.
2 Morena, durante la campaña de 2018, tuvo como principal crítica a la política fiscal la liberalización de los precios de los combustibles. Incluso en este rubro parece haber cambiado de posición y buscar que se mantenga el statu quo.
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