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sábado 23 de febrero de 2019

El diablo y los detalles

Fernando López Portillo Tostado*

La nueva administración federal decidió imprimir su huella en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2019 (PEF 2019) mediante el impulso de 18 programas prioritarios. Paso a analizar si estos significan, de fondo, un nuevo derrotero. De entrada, no se percibe un cambio cuantitativo relevante. Los programas prioritarios suman 251.6 mil millones de pesos, lo que implica 4.4 por ciento del gasto neto total. No obstante, los teóricos de la política pública llevan varias décadas analizando los problemas derivados de la implementación de las políticas públicas y de los programas presupuestarios. Es decir, la sola conceptualización o diseño de un programa, o la autorización de su presupuesto, resulta insuficiente para garantizar que serán exitosos en el sentido de que se logren los resultados deseados. Se requiere, adicionalmente, una adecuada implementación.

La corrupción en el centro del diagnóstico

La sociedad mexicana reclamó en el pasado proceso electoral contra el comportamiento de figuras emblemáticas de la administración pública, federal y estatal, con casos de corrupción que erosionaron la confianza de la ciudadanía en la aplicación de los recursos públicos. El olfato político del entonces candidato López Obrador lo llevó a poner el dedo en la llaga de la corrupción, lo que fue una señal para que segmentos de las clases medias que no habían votado por él en las dos elecciones anteriores, modificaran en 2018 el sentido de su voto hacia el candidato presidencial de Morena. Una vez instalado como presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en el Proyecto de PEF 2019 enfatiza la estrategia anticorrupción y la austeridad. En la carta que envió el titular del Ejecutivo federal al presidente de la Cámara de Diputados, apunta que “Cada una de las líneas de acción del presente Proyecto de Presupuesto está orientada a garantizar la transparencia y combatir la corrupción, ya que esta última es la causa principal de la violencia y la desigualdad económica y social que el gobierno de México busca erradicar”.1

Un diagnóstico que adjudica a la corrupción el ser causa principal de dos grandes fenómenos que lastiman a México –violencia y desigualdad–, merecería, en todo caso, una reflexión profunda para evaluar otros elementos causales que permitieran contar con un diagnóstico sólido, que fuera basamento de las estrategias correctas para resolver la dramática situación de violencia en todo el país, además de mitigar la dolorosa desigualdad social y económica que padecemos.

Durante la campaña política por la Presidencia de la República, Morena y su candidato presentaron propuestas de gobierno de diversa índole, que serían financiadas mediante la recuperación de 500 mil millones de pesos generados por el combate a la corrupción y la eliminación de los privilegios de la burocracia dorada. Entre el 2 de julio y el 30 de noviembre de 2018, la transición dinámica –una novedad en donde un gobierno saliente ralentizó su actividad y un gobierno entrante ocupó la escena– fue oportunidad desperdiciada para afinar los más importantes proyectos y programas del sexenio 2018-2024. A los analistas les costaba trabajo seguir la avalancha de propuestas genéricas, en boca del presidente electo, sobre políticas públicas nacionales, regionales, sectoriales. Finalmente, la realidad y el calendario se impusieron. El nuevo gobierno presentó a principios de diciembre los “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Egresos de la Federación correspondientes al ejercicio fiscal 2019”.

Sonaría descabellado criticar al nuevo gobierno federal por el impulso que dio a sus proyectos y programas prioritarios en la conformación del PEF 2019. Justamente para ello buscó ser gobierno. En el presupuesto encuentra uno de los más poderosos instrumentos para concretar su oferta programática. Y esto resulta particularmente cierto cuando recupera la circunstancia histórica de contar con mayoría en la Cámara de Diputados. Lo que sí resulta válido es preguntarse acerca de la pertinencia de esas prioridades como políticas públicas que permitirán alcanzar los grandes objetivos enarbolados por el gobierno de México.

Se justifica la reasignación de recursos en el proyecto de presupuesto con tres acciones fundamentales: primera, eliminación de gastos innecesarios; segunda, reorientación de recursos hacia proyectos y programas con reglas claras de asignación; tercera, “… la eliminación, fusión o reducción de programas que se consideran duplicados o que ya no cumplen con su propósito”.2 En este nivel discursivo, no queda sino compartir la aplicación de las tres acciones fundamentales que puntualiza la Secretaría de Hacienda. La inmersión en los alcances de las tres acciones obliga a matizar el entusiasmo inicial.

Un brazo operativo vilipendiado

La eliminación de gastos innecesarios incluye medidas disímbolas que conviene reseñar. Por un lado, la reducción de 30 por ciento de las plazas de confianza de la administración pública federal. No se trata, como se ha calificado con hipérbole, de la “burocracia dorada”, sino de plazas que van desde subsecretarios hasta personal operativo de confianza, sean o no parte del servicio profesional de carrera. La medida no sería objetable si estuviera fundamentada con un estudio detallado plaza por plaza, de manera que se minimizaran los efectos negativos sobre la operación de las instituciones públicas. En realidad, pareciera un corte a troche y moche, cuya única lógica imperante es disminuir el gasto en servicios personales. En los primeros días de la nueva administración han sido retirados colaboradores con años de servicio que constituían parte del activo de las instituciones públicas. Seguramente en el recorte también estuvieron incluidos mandos superiores que aportaban escaso talento a los trabajos de la administración pública y que merecían su inclusión en la ruta de la podadora.

De cualquier manera, el daño está hecho. Priva en la burocracia un rechazo a la nueva administración, independientemente de que los colaboradores hayan conservado su plaza o hayan sido despedidos. Incluso entre el personal de base reina la zozobra, pues los mensajes han sido erráticos. La perspectiva de reubicar la sede de las dependencias federales, por ejemplo, es causa de inquietud en todo el personal público. Tampoco ha ayudado a la nueva administración la pésima comunicación dentro de las dependencias y entidades sobre la reducción de sueldos, la cancelación del seguro de separación individualizado, el seguro de gastos médicos mayores y el seguro de vida. La consigna de la austeridad no se estira tanto como para una plena aceptación de las medidas anteriores, que conducen de inmediato a la afectación de las condiciones de vida de millones de familias, al margen del nivel jerárquico de cada burócrata.

Prioridades del gobierno

En la página 83 de los Criterios Generales se presenta una tabla con los 18 proyectos prioritarios del sector central para 2019 (véase en la página anterior). El programa que absorbe el monto superior de recursos es la Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores, con 100 mil millones de pesos (mmp). La suma de los proyectos y programas sociales alcanza 156.3 mmp. Por su parte, a infraestructura se canalizarán 28.0 mmp, en tanto que los proyectos productivos, principalmente del área rural, suman 67.3 mmp, que incluyen Jóvenes construyendo el futuro, con 44.3 mmp. El importe total de los proyectos prioritarios del nuevo gobierno será de 251.6 miles de millones de pesos.

El paquete económico diseñado por el nuevo gobierno federal resulta insuficiente al evaluarlo en su capacidad para apalancar el logro de tres grandes objetivos: impulsar el crecimiento económico, matizar la desigualdad económica y social, y reducir el ambiente de violencia en el país. Los economistas cuentan con diversos marcos teóricos que enfatizan la relación entre inversión y crecimiento. Después de que Morena se cebó en el raquítico crecimiento económico conseguido por los neoliberales durante los últimos treinta años, con un promedio ligeramente superior a dos por ciento de aumento anual del producto interno bruto, para 2019 la apuesta gubernamental establece como meta un rango de entre 1.5  y 2.5 por ciento, así como un crecimiento puntual de… 2.0 por ciento real, lo que obligaría, cuando menos, a una amplia y clara explicación de las autoridades hacendarias, al postergar una meta más ambiciosa.

Se estima un gasto en inversión física del orden de 646.5 miles de millones de pesos para 2019, lo que implica un aumento de 8.5 por ciento con respecto al cierre esperado de este componente del gasto de capital en 2018.3 Entre los proyectos prioritarios dirigidos a inversión pública, se encuentran el Tren Maya (6.0 mmp), el Corredor Transístmico (0.9 mmp), Caminos rurales (2.5 mmp), Modernización y rehabilitación de la infraestructura aeroportuaria y de conectividad (18.0 mmp), Internet para todos (0.6 mmp), Colonias marginadas (8.0 mmp) y Plan de reconstrucción (8.0 mmp). Los proyectos mencionados suman 28.0 miles de millones de pesos y representan 11.1 por ciento del presupuesto total asignado a los prioritarios. Sin grandes y laboriosos cálculos, pareciera que para romper la inercia de la ralentización económica se requeriría una elevación sustancial de la inversión pública, con objeto de jalar a la inversión privada y que no fuera exclusivamente la lógica de los mercados la que determinara el ritmo de expansión económica.

Tampoco el gasto neto total será un aliciente para el crecimiento de la economía mexicana. Con un importe de 5,838 miles de millones de pesos, significa una reducción marginal de 0.2 por ciento en términos reales con respecto al gasto neto total estimado para el cierre de 2018. Cabe señalar que entre 2000 y 2018 el gasto neto total aumentó 3.2 por ciento en promedio anual, igualmente en términos reales.

El rasgo que la nueva administración destaca del PEF 2019 es el sesgo hacia programas sociales, en donde la Pensión para el bienestar de las personas con discapacidad permanente recibirá una dotación de 7.0 mmp; la Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores, 100.0 mmp; la Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez, 17.3 mmp; Universidades para el bienestar “Benito Juárez García”, 1.0 mmp; y Jóvenes construyendo el futuro, segundo programa en relevancia presupuestaria entre los prioritarios, 44.3 mmp. Suman estos programas sociales 156.3 miles de millones de pesos, un 2.7 por ciento del gasto neto total. Frente a la brutal realidad de 53.4 millones de personas en situación de pobreza (Coneval, 2016), se advierte insuficiente la aplicación de recursos para remediar la desigualdad en nuestro país, especialmente cuando los mexicanos ubicados en la cúpula de las estadísticas de ingreso y riqueza no verán afectados su patrimonio ni sus ingresos. El coeficiente de Gini revelará, más temprano que tarde, que no se avanzó un ápice en paliar la concentración del ingreso y la riqueza. Lo anterior no quiere decir, por supuesto, que se descalifiquen los programas sociales prioritarios. Muy al contrario, constituyen la parte más destacable y aplaudible del paquete económico 2019.

Cabe agregar que fueron cancelados varios programas sociales bajo la lógica del Índice de Prescindibilidad de Programas Presupuestarios, en donde solamente siete por ciento de los programas vigentes en 2018 fue categorizado como “imprescindible” o “imprescindible con oportunidad de mejora”. Eso significa que los 156.3 miles de millones de pesos para programas sociales no serán adicionales a los recursos que la población beneficiaria recibía con antelación, sino que operará parcialmente un efecto de sustitución de programas. Debido a que se está construyendo un nuevo padrón de beneficiarios, queda pendiente el análisis de las familias que efectivamente vieron incrementados los apoyos gubernamentales, e incluso de aquellas que, en el extremo, podrían recibir cantidades menores con los nuevos programas.

El gobierno de México estableció desde la transición la relevancia de la recuperación de la paz pública. Diversas iniciativas avanzan en el camino correcto, como la legalización del uso lúdico de la mariguana. Otras han despertado debate, como la Guardia Nacional y la presencia predominante de los mandos militares. No obstante, en el PEF 2019 no se incluye entre los programas prioritarios alguno directamente dedicado a la seguridad pública. En ocasiones se menciona que el programa de jóvenes apoyará a estos para que no tomen el camino de la delincuencia, aunque se trataría de un resultado indirecto.

Implementación de los programas prioritarios

Se dice que el diablo está en los detalles, y eso termina siendo verdad de a kilo en la ejecución de los programas públicos: “Cuando un programa se caracteriza por tantas normas contradictorias, relaciones antagónicas entre los participantes y un alto nivel de incertidumbre hasta de la posibilidad de éxito, no es difícil predecir o explicar el fracaso del esfuerzo”.4

La nueva administración no ha querido o no ha podido dedicar el tiempo y los recursos suficientes a los detalles de la implementación de los programas prioritarios. Le corre prisa en la retórica transformadora. Es posible que al titular del Ejecutivo federal no le corresponda detenerse a puntualizar los procesos y procedimientos burocráticos que obligadamente deben articular los programas públicos. Lo que resultaría inaceptable es que su equipo de primero y segundo niveles no asumiera la gravosa tarea de preocuparse por los detalles de la implementación, con el propósito de garantizar, en la mayor medida con la información disponible, los resultados esperados de la política pública, además de cumplir con las numerosas disposiciones constitucionales, legales y normativas a que está obligada la administración pública.

Hasta ahora se han lanzado al agua sin salvavidas en varios programas, cuya retórica transformadora tiene gran alcance, con efectos negativos que ya se manifestaron en buena medida, y cuyos resultados, con la información disponible, son inciertos para el corto y mediano plazos. Así, con el propósito de “eliminar privilegios a la alta burocracia dorada”, una propuesta muy bien recibida por amplias capas de la sociedad mexicana, se implementó una ruta atrabiliaria de reducción de 30 por ciento de las plazas de estructura. A pesar de que se señaló que el personal de base no sería tocado, nada bien fue recibida la idea peregrina de trasladar las oficinas federales por todo el país. El saldo es que la nueva administración, una vez instalada para gobernar, se encontró con que sus brazos y piernas operativos no están entusiasmados con la 4T, sino muy al contrario. Se trata de un problema de implementación y de mensajes mal diseñados y mal estructurados.

Con mayores consecuencias, la cancelación del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México fue una decisión sin el debido soporte técnico. Los responsables de la SCT no se han preocupado por comunicar de manera adecuada la toma de decisiones y calcular todos los efectos de la cancelación. Han respondido a la coyuntura inmediata como han podido. Una pésima implementación: “Una amplia serie de estudios de caso sobre las deficiencias de la implementación sugiere que los problemas se derivan de no especificar adecuadamente las acciones deseadas y de no incluir elementos que superen los conflictos fundamentales entre los actores que pondrán en práctica las políticas públicas”.5

Igualmente no planeado en su instrumentación y consecuencias resultó el combate al denominado huachicoleo. A pesar de su urgencia y de la comprensión de la sociedad, en caso de prolongarse el desabasto de gasolina la irritación de las clases medias irá in crescendo y los problemas para la actividad económica serán sustanciales, lo que provocará presiones de los empresarios, los trabajadores por cuenta propia y los consumidores.

Por ello, las propuestas contenidas en el PEF 2019 en calidad de programas prioritarios deben aterrizar al detalle en reglas de operación y mediante manuales de procedimientos que eleven la probabilidad de alcanzar los resultados deseados. Esto no es automático. Entre la justiciera idea de apoyar a indígenas, personas de la tercera edad, discapacitados y jóvenes, se impone la realidad operativa de una gigantesca organización, que es el gobierno mismo como institución. Por ello, la responsabilidad de implementar los programas públicos corresponde a mandos superiores, medios y una masa enorme de personal operativo, sindicalizado y de confianza.

El nuevo gobierno federal deberá implementar un proceso de recuperación de la confianza de los trabajadores públicos, que los sume a la tarea transformadora y a la debida instrumentación de los programas prioritarios. Como cabe esperar, la administración federal será evaluada y juzgada exclusivamente por sus resultados.

* Doctor en Administración Pública.
1 Andrés Manuel López Obrador (s/f). Carta al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, para la entrega del paquete económico 2019, pág. 1. En: https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/PPEF2019/docs/carta/Carta.pdf (consultada el 1º de enero de 2019).
2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al ejercicio fiscal 2019”, pág. 82. En: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/PPEF2019/paquete/politica_hacendaria/CGPE_2019.pdf (consultado el 1º de enero de 2019).
3 SHCP, op. cit., pág. 87.
4 Pressman, Jeffrey L. y Aaron Wildasvsky (1998). Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. México: Fondo de Cultura Económica, pág. 174.
5 May, Peter J. (2018). “El diseño y la implementación de las políticas públicas”. En María del Carmen Pardo, M. I. Dussauge Laguna y Guillermo M. Cejudo, Implementación de políticas públicas. Una antología. México: CIDE, pág. 151
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