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domingo 19 de mayo de 2019

Ecuador en su laberinto

Flavia Freidenberg*

I. La elección

Ecuador ha ido una vez más a las urnas el pasado 24 de marzo para que un poco más de 13 millones de ciudadanos y ciudadanas elijan a las 5,675 autoridades titulares entre más de 80 mil candidaturas a nivel subnacional.1 Estas elecciones, las décimas que se celebran desde 1978 cuando inició el proceso de transición democrática, han sido “difíciles de descifrar” (como titularon los periódicos nacionales ese mismo domingo) y se han llevado a cabo en un clima “enrarecido” en términos de conflictos y acusaciones entre los propios miembros del Consejo Nacional Electoral, quienes se habían posesionado de sus cargos apenas cuatro meses antes de la elección, y se han distinguido también por una “confusa” campaña en contra de la elección de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS).

Estas elecciones se caracterizaron por tres novedades institucionales. Primero, a partir de este proceso, las autoridades pasaron a ser electas por un periodo de cuatro años, según indica el Código de la Democracia, de manera que las elecciones nacionales y seccionales tendrán un lapso de dos años entre ellas. Segundo, se limita la reelección de las autoridades, dado que quienes hubieran sido ya elegidos en dos ocasiones para el mismo cargo desde la Constitución de 2008, no podían competir nuevamente. De este modo, 47 de los 221 alcaldes2 y 15 de los 23 prefectos no podían buscar su reelección.3 Tercero, por primera vez se eligió por votación popular a los siete vocales principales y siete suplentes del CPCCS, algo novedoso en el esquema a partir de cual se había diseñado el modelo de participación ciudadana en el país.4

Tres claves que deben tenerse en cuenta al analizar este proceso electoral: a) la alta fragmentación de la oferta partidista, aun cuando cada elector elige sólo entre los que compiten en su distrito; b) la complejidad de un sistema electoral que hace seleccionar de un sistema de listas y entre listas con voto preferencial y que genera una alta dispersión del voto, y c) el impacto del momento de la elección al realizarse a la mitad del periodo del actual presidente de la República, lo que puede entenderse como una evaluación de la gestión de Lenin Moreno (aun cuando no presentó candidatos propios ni partido político alguno que pudiera asociarse a su proyecto), del papel del expresidente Rafael Correa, así como también del conflicto entre ellos.

II. El nuevo gran ausente

Del mismo modo que en otros momentos de la historia política ecuatoriana, esta elección ha estado cruzada por el mito del Gran Ausente, es decir, la presencia–ausencia de figuras de hombres políticos fuertes, quienes desde fuera del país influyen en la dinámica de la política interna. Así como Velasco Ibarra o Abdalá Bucaram incidieron desde el exilio en decisiones políticas claves y también en la manera en que los ecuatorianos entendían la política, esta vez la figura del expresidente Correa desde Bruselas afectó de manera directa (o indirecta) el clima de opinión de la elección y las estrategias de los otros políticos.

Una vez más el electorado se enfrentó ante una disyuntiva polarizante, como las que han cruzado su historia política: correísmo vs. anticorreísmo. La gran incertidumbre previa a la elección fue en qué medida la gente iba a votar a la lista RC5 de Correa o, en su caso, daría un portazo al pasado, rompería con el correísmo y elegiría candidaturas diferentes de las propuestas por los partidarios de la “Revolución Ciudadana” de Correa, que gobernó el país de enero de 2007 a mayo de 2017. Incluso cuando Lenin Moreno fue electo candidato presidencial como delfín del correísmo en 2017, desde el inicio de su mandato buscó alejarse de Correa, quien se transformó durante estos dos años de gobierno en el “principal opositor” de aquel que él mismo había designado “a dedo” como su sucesor.

Los resultados preliminares dieron cuenta una vez más de la división de los apoyos en el país. Aun cuando todavía no hay datos definitivos, existen denuncias de fraude (en la provincia de Los Ríos) y van a repetirse elecciones en algunos distritos;5 la orientación del voto manifiesta cierta reconfiguración del mapa político, a pesar de la clásica fragmentación social y política en “mil reinos”, el control de los socialcristianos de su feudo (Guayaquil) y cierto apoyo hacia los correístas en algunos espacios, como las prefecturas de Manabí y Pichincha (ganada por Paola Pabón con el 22.1%), la alcaldía de Quito (donde Jorge Yunda, un empresario del mundo de la radio cercano a Correa, sorprendió a todos con su triunfo) y las nueve de las 21 concejalías en Pichincha (llegando 60 en todo el país).

III. Un país sin mujeres electas

Las elecciones también evidenciaron los obstáculos que aún enfrentan las mujeres cuando quieren hacer política. Los datos son alarmantes. Incluso cuando una mujer militante socialcristiana con mucha experiencia política, como Cyntia Viteri, ganó la alcaldía de Guayaquil –una de las ciudades más importantes del Ecuador–, la mayoría de las alcaldías estarán gobernadas por hombres, dado que apenas en el 8.14% de los municipios del país ganó una mujer. De este modo, de los 221 municipios, sólo en 18 habrá alcaldesas. A las prefecturas no les fue mejor, ya que sólo hubo cuatro mujeres electas para las 23 provincias, lo que representa el 17.39 por ciento.

Los malos resultados para la elección de mujeres para las alcaldías y las prefecturas se pueden explicar por múltiples factores, entre ellos, la ausencia de reglas que exijan la postulación de mujeres y hombres– contemplando de manera específica el principio de paridad horizontal para los cargos ejecutivos–, y la imposibilidad de poner candidatas en distritos poco competitivos, como ocurre en México o Costa Rica. En los análisis para el Observatorio de Reformas Políticas de América Latina (#ObservatorioREFPOL)(IIJ-UNAM/OEA), encontré que uno de los elementos clave para que las mujeres puedan acceder a los cargos es que el diseño electoral de género sea bien fuerte, e incluya la paridad vertical, horizontal y transversal, con mandato de posición claro y sólido, con alternancia y secuencialidad, sin válvulas de escape y con sanciones enérgicas hacia los partidos que incumplan la medida de acción afirmativa y/o el principio de paridad. El hecho de que se exija a los partidos no poner a mujeres en los espacios que siempre pierden (principio de competitividad), ha sido clave para mejorar las posibilidades de éxito de las candidatas.

Ahora bien, cuando se analizan los resultados de las pasadas elecciones pluripersonales, la explicación del tipo de reglas a las candidaturas resulta insuficiente, ya que Ecuador cuenta con uno de los diseños normativos más fuertes de la región al exigir paridad vertical a sus candidaturas, con alternancia y secuencialidad, y sin válvulas de escape. La explicación aquí está en otro elemento clave, y es el tipo de estructura del voto, dado que el “voto preferencial” rompe el candado que ponen las reglas a las candidaturas y permite al electorado cambiar el orden y seleccionar de una manera libre sus candidaturas. Esta elección evidenció una vez más que el “voto de lista y entre listas” penaliza a las mujeres candidatas (lo mismo que ocurre en Perú), y ellas pierden oportunidades de acceder al poder porque el electorado (machista y poco sensible a las agendas de género) suele castigarlas en las urnas.

IV. Las lecciones (por aprender) de la elección

Este proceso electoral subnacional alerta sobre una serie de elementos del sistema político ecuatoriano que habría que repensar.

Primero, la extrema fragmentación política, con la participación de casi 280 movimientos, ha generado dificultades de coordinación de las élites locales y nacionales, alentado una especie de mercado persa de ofertas coyunturales y minado los esfuerzos por contar con partidos fuertes.6 El caso de Quito ha sido paradigmático. De las 18 candidaturas que compitieron para la alcaldía, el ganador obtuvo sólo 21.32% de los apoyos y otros siete no consiguieron superar el 1% de la votación.7 Tanta oferta partidista dispersa los apoyos, no abona a la identificabilidad, a mejorar la calidad de la representación, a generar gobiernos de mayoría ni a hacer más eficiente la rendición de cuentas.

Segundo, consecuencia de la fragmentación anterior, es la baja legitimidad de origen de las autoridades electas. El 92.52% de los alcaldes llegó a su cargo con menos del 50% de respaldo popular en su municipio.8 Sólo en uno de cada diez cantones del país el electo o la electa tiene el apoyo de más de la mitad de los electores. La extrema fragmentación no sólo merma la legitimidad de las personas elegidas sino que además rompe toda lógica de gobernabilidad democrática.

Tercero, esos bajos apoyos aumentan las posibilidades de conflicto político, amparado bajo las reglas del actual diseño constitucional. En promedio nacional, los nuevos alcaldes tienen una votación de apenas el 25.83%, y cuentan con pocos apoyos en los consejos municipales, lo cual abre la puerta para que luego, después de un tiempo, la oposición busque poner en práctica la revocatoria de mandato (de manera estratégica y por intereses cortoplacistas).9

Estas elecciones han evidenciado una vez más el fracaso del diseño que contempla el voto preferencial, la debilidad del mecanismo de registro de candidaturas con perspectiva de género (lo que hace pensar en la necesidad de reforzar este diseño incluyendo la paridad horizontal y el principio de competitividad en los distritos uninominales) y la poca eficiencia de esas reglas para mejorar el nivel de representación descriptiva de las mujeres en las instituciones. También da cuenta de lo ineficiente de un mecanismo de inscripción de partidos y movimientos, que debilita el sistema de partidos (por la laxitud en las reglas y la posibilidad de que se registren tantos movimientos y partidos sin base social ni apoyo electoral suficiente para que sean una opción de representación genuina de la diversidad política de la sociedad).

Esta dinámica ha vuelto a poner en agenda la necesidad de repensar el sistema de votación, los requisitos de acceso a la contienda política con perspectiva de género, la inscripción de partidos y candidaturas, el gasto electoral, los millones de dólares previstos en el fondo de promoción electoral (que están incluidos en el Código de la Democracia), la fiscalización, así como el método de asignación de escaños. Se avizora una nueva reforma electoral. En diversos análisis para el #ObservatorioREFPOL, he documentado la tendencia sistémica del país andino hacia la reforma de sus reglas de juego, modificando constantemente (incluso en sentido contradictorio) los mismos elementos del sistema electoral.10

El proceso electoral de marzo brindó un nuevo escenario para que las élites busquen (una vez más) “tocar” el diseño electoral. Después de tres Constituciones (1978, 1998 y 2008) y más de 24 reformas electorales entre 1978 y 2018, algunas de ellas progresistas y democratizadoras, y otras más bien lo contrario, el país podría estar ante un nuevo proceso de cambio institucional. Esto confirmaría la idea de que Ecuador es uno de los países de Latinoamérica con mayor hiperactivismo reformista, y hablaría también de la incapacidad para la estabilidad de los incentivos, certidumbre y estímulos que las reglas electorales deberían brindar a los actores políticos en un sistema democrático.

* Observatorio de Reformas Políticas de América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y Red de Politólogas (flavia@unam.mx).
1 Los cargos en disputa fueron 23 prefecturas, 23 viceprefecturas, 221 alcaldías, 867 concejalías urbanas, 438 concejalías rurales, 4,089 vocales principales de las juntas parroquiales y siete consejerías del Consejo de Participación Ciudadana (CPCCS). En total, 11,069 autoridades entre principales y suplentes, según datos del Consejo Nacional Electoral (CNE). Estas autoridades tomarán posesión el 14 de mayo de 2019.
2 Se inscribieron 1,872 candidaturas a las alcaldías, lo que significa un incremento del 36% con respecto a las 1,195 que se presentaron en las elecciones de 2014. Las provincias de la Costa registraron una mayor cantidad de candidaturas: 317 postulantes para los 25 municipios de Guayas; 240 para los 22 municipios de Manabí, y 122 para 13 municipios de Los Ríos.
3 La reelección indefinida, que había sido aprobada por una enmienda de la Asamblea Nacional el 3 de diciembre de 2015 para cualquier cargo de elección popular, fue eliminada tras la consulta popular y el referéndum del 4 de febrero de 2018. La consulta fue anunciada el 2 de octubre de 2017 por el Presidente Moreno y sus resultados supusieron reformar la Constitución vigente de 2008. La participación en la votación fue del 82.1% del padrón. La suspensión de la posibilidad de reelección indefinida contó con una aprobación del 64.2% de los electores,
4 Las candidaturas electas para el CPCCS fueron: María Rivadeneira, Rosa Chalá, Sofía Almeida, Victoria Desintonio, Carlos Tuárez, Walter Gómez  y Christian Cruz.
5 “El CNE aprueba la repetición de las elecciones en 14 recintos de seis provincias”, en El Telégrafo, 6 de abril de 2019, en <https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/politica/3/cne-elecciones-ecuador>,consultado el 10 de abril de 2019.
6 El CNE aprobó ocho partidos nacionales, 15 movimientos nacionales, 72 movimientos provinciales, 164 movimientos cantonales y 21 movimientos parroquiales. Véase: “Listado de Organizaciones Políticas aprobadas por el Pleno del CNE”, en <www.cne.gob.ec.>, consultado el 1 de abril de 2019.
7 Dayana León, “Democracia a terapia después de elecciones“, en El Telégrafo, 29 de marzo de 2019, en <https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/columnistas/15/democracia-elecciones-alcaldia>, consultado el 10 de abril de 2019.
8 Existe un ejemplo insólito: en el cantón Rumiñahui, de la provincia de Pichincha, con cerca de 90 mil electores habilitados y luego 77,855 sufragantes, hubo 22 aspirantes a la alcaldía: cifra que supera a los aspirantes a esta misma dignidad en las principales ciudades del país. El alcalde electo ganó con el 14.64 por ciento.
9 “Durante el segundo y tercer año de gobierno, y con el apoyo del 10% del padrón electoral cantonal, es posible que en las urnas el alcalde sea depuesto”, en Santiago Basabe, “-movimientos – partidos = + competencia electoral (de calidad)”, en 4 Pelagatos el 9 de abril de 2019, en <https://4pelagatos.com/2019/04/09/movimientos-partidos-competencia-electoral-de-calidad/>, consultado el 10 de abril de 2019.
10 Por ejemplo, entre 1978 y 2018, se ha cambiado siete veces la fórmula para asignar escaños a las elecciones legislativas pluripersonales (ObservatorioREFPOL).
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