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viernes 18 de octubre de 2019

¿Discusión superada?

Yuri G. Beltrán*

 

El respeto a la autonomía y a la dignidad
de cada uno es un imperativo ético y no un favor
que podemos o no concedernos unos a los otros

Paulo Freire

Resurgió el debate sobre los organismos autónomos. Después de más de dos décadas de implantación en el entramado institucional mexicano, una corriente de pensamiento cuestiona su papel en la democracia, así como la pertinencia de preservar la independencia de su toma de decisiones. ¿Por qué importa la autonomía? ¿Debemos tener organismos soberanos?

Las siguientes líneas intentan recuperar los argumentos de una discusión que parecía superada en México. La autonomía es indispensable particularmente en organismos reguladores y ejecutores, los cuales tratan temas que requieren garantizar una sana distancia respecto de la esfera política.

Autonomía: concepto clásico en un mundo moderno

La Segunda Guerra Mundial dejó una enseñanza. No obstante que sean apoyados por las mayorías, los sistemas de creencias de algunos gobiernos pueden dar pie a decisiones cuestionables, parciales, controvertibles y, en muchos casos, denunciables. De ahí la importancia de tener un sólido sistema de derechos humanos que proteja a los individuos y a las minorías.

En otros casos el sesgo puede ser más sutil. Que no haya independencia respecto del ciclo político puede ahuyentar la inversión privada de algunos sectores o bien el pensamiento crítico de la investigación o la protección de derechos. Por ello la importancia de contar con instituciones que no obedezcan a preferencias políticas o partidistas. Grosso modo, ello es el basamento de los organismos autónomos.

Dicho de otro modo, la existencia de organismos autónomos tiende a “desideologizar” la arquitectura institucional. Algunos elementos del diseño de éstos, en tanto institución, permiten delimitar sus características, entre los cuales encontramos:

1) Personalidad jurídica. Capacidad de asumir derechos y obligaciones, son responsables por sus decisiones.

2) Carácter de autoridad. La autoridad que ejercen es aceptada, respetada, reconocida, obedecida voluntariamente y legítima.

3) Principios. Son una guía obligada de conducta, no sólo ética sino imperativa, y sus fines afectan al conjunto de la sociedad.

4) Apartidismo. Tratan de ser alternativos a los poderes políticos, esencialmente el Ejecutivo y el Legislativo.

5) Normatividad. Tienen la capacidad de darse leyes a sí mismos para regular su propia organización.

6) Presupuesto y patrimonio propios. Implica la posibilidad de existencia material para el desarrollo de sus funciones.

7) Transparencia y rendición de cuentas. Son sujetos obligados a la máxima publicidad de su información.

8) Nombramiento y remoción de sus autoridades. No responden a propósitos emanados de otro poder político estatal.

9) Remuneración. Debe ser adecuada e irrenunciable (Yáñez, 2015).

Autonomía en el ámbito electoral

Uno de los aspectos que más se debe valorar en el ciclo electoral es la autonomía e independencia que pueda llegar a tener la autoridad electoral respecto del gobierno y de alguno de los poderes. De hecho, la Comisión de Venecia (órgano consultivo del Consejo de Europa) señaló en su Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral que, cuando no exista una larga tradición de independencia de las autoridades administrativas frente al poder político, deberán crearse comisiones electorales independientes e imparciales en todos los niveles, desde el nacional hasta el de la mesa electoral.1

Sobre ese tema, Pippa Norris afirma en su obra Why elections fail que uno de los factores para generar rendimiento óptimo de los organismos electorales es la necesidad de autonomía institucional de los altos funcionarios, a fin de preservar y blindar sus decisiones de presiones externas indebidas y evitar el favoritismo (partidismo).2 Ello se vincula necesariamente con la rendición de cuentas de dichos organismos públicos, para garantizar que la institución administrativa o jurisdiccional utiliza recursos institucionales de manera adecuada e imparcial.

La autonomía no sólo tiene que ver con la importancia de realizar comicios libres, competitivos y con incertidumbre en los resultados. Es recomendable dotar a la administración electoral de autonomía presupuestal y patrimonial para garantizar que la contienda política funcione de manera adecuada, al margen de las estrategias políticas de los partidos o gobiernos. En la actualidad existen doce casos de organismos electorales nacionales totalmente autónomos, incluyendo los de Canadá, Costa Rica, Sudáfrica, India y México, entre otros.

Política monetaria: autonomía de los bancos centrales

Los bancos centrales son instituciones del Estado que cumplen funciones esenciales al diseñar y ejecutar políticas monetarias. Deben mantener el poder adquisitivo de la moneda, para lo cual administran las reservas nacionales, con el foco en los balances entre tipo de cambio y tasas de interés.

Las crisis monetarias de los años setenta del siglo pasado dejaron en claro –en muchas regiones del mundo– que el control gubernamental de la moneda puede provocar hiperinflaciones si se recurre a la impresión deficitaria de papel moneda o a endeudamientos irresponsables.

La independencia de la banca central genera en los mercados internacionales mayor estabilidad del valor monetario. Es decir, a mayor injerencia gubernamental en las decisiones bancarias, menor confianza del mercado internacional. No es casualidad que sean pocos los países cuyas bancas centrales no son autónomas. De acuerdo con el Banco de México, antes de la década de 1990, sólo un puñado de países era autónomo a los gobiernos. Para el año 2000, esa cifra se había disparado a 71 y en la actualidad el número asciende a cerca de 97 bancos autónomos en el mundo.3

Algunas naciones sin banca central autónoma son Gambia, Pakistán, Laos o Vietnam, países con muy bajo crecimiento económico y se clasifican también como bajos en el índice de desarrollo humano.4

Comisiones de Derechos Humanos

En los últimos veinte años se ha triplicado la cantidad de organismos independientes en defensa de derechos humanos y Ombudsman en general. Esta figura tiene diferentes vertientes, que van desde la protección de derechos humanos hasta el combate a la corrupción y protección del acceso a la información y del medio ambiente.

En marzo de este año, la Comisión de Venecia aprobó los Principios de Protección y Promoción de la Institución del Ombudsman (“Principios de Venecia”),  en los cuales se señalan dos aspectos fundamentales para estas defensorías: 1) la ley debe estipular que la asignación presupuestaria de fondos a la institución tiene que adecuarse a la necesidad de garantizar el cumplimiento total, independiente y efectivo de sus responsabilidades y funciones y 2) el presupuesto adoptado para la institución no se reducirá durante el ejercicio financiero, a menos que la reducción se aplique generalmente a otras entidades estatales.

La autonomía y la independencia son dos elementos importantes de estos organismos. Lo cual se traduce en que no deben estar sometidos a injerencias de otros poderes o de terceros. La autonomía se puede reflejar en su gestión y presupuesto, en su personalidad jurídica y patrimonio. En tanto que la independencia es un atributo que sostiene su legitimidad y credibilidad e implica la no injerencia del Estado en sus competencias y atribuciones.6

Es pertinente tomar en cuenta que en el mundo la independencia de los organismos defensores de derechos humanos ha registrado retrocesos. La Comisión Permanente de Derechos Humanos de Nicaragua (cpdh) presenta restricciones en sus competencias, ya que sólo puede formular recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

Ante ese vacío y las represiones generadas en los últimos años contra ciudadanos, 34 organizaciones nicaragüenses, seis latinoamericanas y siete internacionales pidieron la intervención de la Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, a quien solicitaron el restablecimiento y reconocimiento legal del Centro Nicaragüense de Derechos Humanos (cenidh) y otras organizaciones más. Este ejemplo pone de manifiesto lo endebles que llegan a ser los órganos defensores de derechos humanos cuando sus atribuciones no tienen gran impacto.

Universidades autónomas

Vale la pena recuperar en el debate la importancia de la autonomía universitaria. La misión de estas casas educativas requiere que sus funciones no se politicen e ideologicen y, para ello, es necesario generar instrumentos que preserven su autonomía.

En México, la autonomía de la unam está reconocida constitucionalmente. Si bien la Carta Magna registra algunos principios (p. ej.: laicidad, gratuidad), son los propios universitarios quienes establecen autoridades (Consejo Universitario, Junta de Gobierno, Rectoría, Patronato, Directores de Facultades, Escuelas e Institutos y Consejos Técnicos) en el marco de sus atribuciones.

La autonomía universitaria sirve para proteger la libertad académica, esencial para que la institución educativa lleve a la sociedad el servicio que le es propio: descubrir y comunicar el conocimiento de las ciencias, artes y humanidades.7 Asimismo, es un medio para la protección de la libertad intelectual y puede medirse, según la Asociación Internacional de Universidades (iau, por sus siglas en inglés), por medio de “su organización interna, su gobierno, la distribución de sus recursos financieros, la generación de ingresos de fuentes no públicas, el reclutamiento de su personal, la fijación de las condiciones de estudio y, finalmente, la libertad de conducir enseñanza e investigación”. Esto también se ha formulado desde la relación que guarda la propia universidad como parte del Estado.8

Según QS World University Rankings 2019. Top Universities, las primeras cuatro posiciones ubican a las universidades de Estados Unidos como las mejores del mundo: Massachusetts Institute of Technology (mit), Stanford University, Harvard University y California Institute of Technology (Caltech). Ben DeWinter alude este éxito a la gran autonomía, descentralización y desregulación de estas instituciones, lo que permite que obtengan los mejores resultados.9

Las universidades norteamericanas (privadas y públicas) se caracterizan por una regulación muy escasa, lo cual facilita la posibilidad de experimentar con diferentes modelos para gobernarlas. Esto se refleja en sus Consejos de Administración, que son los que aprueban la misión y los objetivos, supervisan todos sus programas, su situación económica y el buen orden del campus. Su papel consiste en buscar y nombrar un presidente (rector)  para dirigirla y evaluar periódicamente su progreso. Esto marca una diferencia frente a las universidades españolas, que no son consideradas tan autónomas (y que no terminan tan bien evaluadas), donde por lo general su presidente es nombrado por el gobernador del Estado.11

Otras instituciones autónomas

Dentro de las instituciones reguladoras autónomas, algunas garantizan el uso del espectro radioeléctrico para distribuir y difundir los contenidos de la radio y televisión pública. Países como Estados Unidos han atravesado una transición planificadora regulatoria hacia un enfoque dinámico, basado en el mercado.12 De esta manera, el espectro radioeléctrico en el país se distribuye en 80% para uso particular y, el restante, a televisión pública. Cabe señalar  que el organismo encargado de las concesiones es la Federal Communications Comission, la cual es independiente al gobierno y otorga las concesiones en los 50 estados de la federación.

En México, desde 2013 la Constitución federal establece la creación de un organismo público descentralizado con autonomía técnica, operativa, de decisión y gestión, que tendría por objeto proveer el servicio de radiodifusión, encarnado ahora por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. De acuerdo con el artículo 27 de la Carta Magna, las concesiones respecto a los recursos nacionales se otorgan por parte del Ejecutivo nacional, salvo en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, ya que las otorga directamente el órgano autónomo. Ello con una distinción histórica importante: si en el momento en que el Ejecutivo asignaba las concesiones, las televisoras debían ser vehículos “al servicio” del partido político, lo cual generaba poca transparencia en la selección de contenidos.

Por parte de la impartición de justicia, la Fiscalía General de Chile es un órgano autónomo, único e indivisible de la función judicial, que funciona de forma desconcentrada y tiene autonomía administrativa, económica y financiera. El fiscal general es su máxima autoridad y representante legal, actúa con sujeción a los principios constitucionales, derechos y garantías del debido proceso.13

Otro elemento que deseablemente debe originarse sin carga gubernamental alguna es la generación de datos estadísticos y sociodemográficos mediante los censos. Ya que dichos datos e información son de interés nacional e internacional, deben ser lo más fidedignos posible. En México, el inegi es un organismo público con autonomía técnica y de gestión, responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Ello quiere decir que, a diferencia de encuestas de opinión realizadas por particulares (las cuales en algunos casos pueden estar sesgadas desde el momento de su contratación), el levantamiento debe ser fidedigno, tanto de datos respecto al hogar, la familia, como del ingreso o del trabajo, con la finalidad de planificar las medidas políticas a partir de datos reales.

Uno de los organismos que destacan en este terreno es el Instituto Nacional de Estadística en España, el cual produce información acerca de numerosos ámbitos, como economía, sociedad y medio ambiente, para favorecer así la correcta toma de decisiones; incluso, en las últimas décadas ha realizado numerosos esfuerzos en el terreno de la gestión y el control de calidad de sus productos, con el fin de mantener el alto grado de confianza ciudadana en ese terreno.14

Una última materia que debe valorarse como autónoma es la relativa a generar información emanada de los gobiernos: la rendición de cuentas. Este fenómeno debe dividirse necesariamente en dos categorías: que la información surgida de las instituciones del Estado sea transparente y esté disponible, y que, cuando una autoridad sea cuestionada, el solicitante tenga información certera en un lapso razonable.

En México, el inai es un ejemplo de dichas funciones. La transparencia y el acceso a la información pública son componentes muy importantes de todo régimen democrático. Con su ayuda es posible conocer desde los organigramas de servidores públicos o manuales de trámites y servicios, hasta los niveles de corrupción de las instituciones.

Por otro lado, Transparencia Internacional, a lo largo de 25 años, ha construido índices de claridad y el índice de percepción de la corrupción por medio del acceso a documentos oficiales.15 El objetivo de esto es que si la información carece de verosimilitud, existan mecanismos para obligar a las instituciones a entregar la verdadera.

Corolario

El principio de autonomía institucional se extendió en el mundo como respuesta a los excesos en que incurrieron gobiernos cargando ideológicamente la educación y la ciencia, o que llevaron a instituciones clave a involucrarse en el ciclo político, reduciendo con ello su eficacia. Los organismos autónomos consiguieron frenar esos sesgos, no sólo mostrándose independientes frente al poder público, sino también ofreciendo garantías de su imposible vulneración. La designación no partidista de sus autoridades, la dotación de presupuestos institucionales garantizados y el blindaje ante consecuencias políticas por las decisiones tomadas son, entre otros, elementos que se pueden adoptar para mantener autónomas cierto tipo de instituciones.

Por supuesto, hay áreas de oportunidad en los organismos autónomos mexicanos. Siempre es posible mejorar, más cuando existe un reclamo justificado por hacer instituciones más austeras y eficientes. Sin dejar de reconocer el trabajo que debe realizarse para resolver esos imperativos, lo cierto es que ninguna medida será eficaz si atraviesa por vulneraciones reales o simbólicas a la autonomía de algunas instituciones.

* Consejero Electoral del iecm.
@yuribeltran
1 Código de buenas prácticas en materia electoral. Directrices e informe explicativo (2011). Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, p. 22.
2 Norris, Pippa (2015). Why elections fail. Estados Unidos: Harvard University, p. 138.
3 Banxico (2012), Autonomía de la banca central en México. México, pp. 151-165. Disponible en: http://www.banxico.org.mx/conociendo-banxico/d/%7B12C571AE-7083-4001-8B1F-CFABCF8C7761%7D.pdf [Consultado el 6 de septiembre de 2019].
4 Banco Mundial. https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG [Consultado el 6 de septiembre de 2019].
5 Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution (“The Venice principles”) aprobados por la Comisión de Venecia en su 118 Sesión Plenaria (15 y 16 de marzo de 2019).
6 Hernández Zavaleta, Brenda y Martínez López, María Esther (2015). “La autonomía y la independencia. Elementos cardinales para el fortalecimiento de los Organismos Públicos de Derechos Humanos”. En: Perseo, núm. 33, noviembre. México: unam.
7 Bernasconi, Andrés (2014). “Autonomía Universitaria en el siglo xxi: nuevas formas de legitimidad ante las transformaciones del Estado y la Sociedad”. En: Páginas de Educación, vol. 7, núm. 2. Universidad Católica de Uruguay.
8 Ornelas Delgado, Jaime (2008). “Reflexiones en torno a la autonomía universitaria”. En: La reforma universitaria: desafíos y perspectivas noventa años después. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (clacso).
9 Ben DeWinter, Urbain (2018). “Los sistemas de gobierno de las universidades en ee.uu.”. En: Nueva Revista. De Política, Cultura y Arte, julio.
10 El presidente puede tener la autoridad de impartir títulos con la aprobación de los profesores, autorizar toda nueva construcción, programas académicos e iniciativas de mayor alcance, también la propiedad de cátedra de todos los profesores.
11 Ben DeWinter, op cit.
12 Federal Communications Commision. Disponible en: https://www.fcc.gov/about/overview [Consultado el 6 de septiembre de 2019].
13https://www.oas.org/juridico/mla/sp/ecu/sp_ecu-int-description.pdf
14 https://www.ine.es
15Transparencia Internacional. https://www.transparency.org/cpi 2018 [Consultado el 6 de septiembre de 2018].
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