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martes 18 de diciembre de 2018

Democracia, bienestar y clientelismo

Mario Luis Fuentes*

Este artículo parte de la siguiente tesis: a pesar de que México cuenta desde 2011 con un nuevo paradigma constitucional de derechos humanos, ni el gobierno federal ni los de los estados y municipios han asumido la responsabilidad de diseñar una política social que dé cumplimiento al mandato contenido en la Carta Magna. Como resultado, se han diseñado programas y estrategias que obedecen a la visión particular del Ejecutivo en los tres órdenes de gobierno, los cuales no corresponden a la amplitud, profundidad y alcance que tiene el marco de referencia de los derechos humanos.

Asimismo, parte de los datos relativos a la perspectiva de bajo crecimiento económico, de las múltiples restricciones impuestas por un escenario internacional de incertidumbre política y económica, de un mercado laboral fracturado, en el que se mantienen muy bajos salarios, precariedad laboral y desempleo.

En el periodo de transición que comenzó el 1º de julio y hasta ahora, la propuesta de la administración que se iniciará el 1º de diciembre se ha mantenido en la misma lógica; el planteamiento de una Secretaría de Bienestar no responde a la exigencia constitucional de garantizar de manera universal, integral y progresiva los derechos humanos, y se corre el riesgo de mantener un conjunto de políticas fragmentadas y dirigidas a resolver solo una parte de la compleja realidad social en que vivimos.

Planteamiento

Construir una política pública, en cualquier ámbito, requiere una definición precisa sobre cuál es el problema que se busca resolver, lo cual exige a su vez plantear las preguntas pertinentes pues, como lo habría escrito Heidegger, en el germen de la pregunta se encuentra el germen de la respuesta.

En materia de política social, la pregunta con base en la cual se han diseñado los programas con mayor peso presupuestal y mayor cobertura territorial ha sido, de manera genérica, la siguiente: ¿cómo erradicar la pobreza y cómo romper con los ciclos que permiten su reproducción intergeneracional?

Así vista, pareciera una pregunta bien elaborada. Por supuesto que uno de los objetivos rectores para cualquier gobierno debería ser el relativo a garantizar niveles adecuados de bienestar para su población.

Dada esa pregunta, una de las discusiones más relevantes que se desarrollaron en México a partir de la década de los noventa del siglo pasado, es cómo se mide la pobreza, en tanto que es el principal problema que debe resolver la política social. Como producto de este debate se llegó a la definición, elaborada por el Consejo Académico del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), de la pobreza multidimensional, que combina la medición del ingreso con la medición de un conjunto de carencias sociales.

Debe decirse que esa medición está determinada por lo que establecen tanto el artículo 26 de la Constitución en su Apartado C, como la Ley General de Desarrollo Social en su capítulo relativo a la medición de la pobreza.

Con base en ello, se ha determinado que la mejor estrategia para combatir la pobreza es a través de programas de transferencias monetarias condicionadas, además de un conjunto de intervenciones dirigidas a la construcción de “capacidades” para el desarrollo, es decir, con la ampliación del acceso y cobertura en alimentación, educación y salud, dotar de capacidades a las nuevas generaciones para romper con los factores estructurales que determinan sus niveles de pobreza.

Frente a todo lo anterior, la propia medición de la pobreza a cargo del Coneval muestra evidencia en dos sentidos: a) en la dimensión del ingreso de las familias, los niveles de pobreza son similares a los que había en México en 1994; y b) los niveles de pobreza multidimensional no han variado significativamente entre 2008 y 2016.1

Adicionalmente, el Módulo de Movilidad Social Intergeneracional publicado por el INEGI en 2017, indica que en México nacer pobre implica mayores probabilidades de morir siendo pobre que de escapar de la pobreza a lo largo del ciclo de la vida; en el mismo sentido, hay más probabilidades de “descender en la escalera social” si se nace en los estratos medios-bajos, que “ascender” hacia estratos de mayor ingreso y bienestar.

Estas conclusiones podrían llevar a la determinación de modificar las políticas públicas para el desarrollo social, dado que las actuales, luego de 20 años del inicio de su implementación, no han conseguido el objetivo primario con el que fueron diseñadas: romper con los ciclos intergeneracionales de reproducción de la pobreza.

A pesar de lo anterior, lo que valdría la pena frente a la evidencia disponible es replantear la pregunta central, con el propósito de redefinir el problema que se busca resolver. Lo anterior, con base en dos argumentos. Es decir, frente a nuestra compleja realidad, cabe preguntarse si la política de desarrollo social debe tener como objetivo erradicar la pobreza, o bien, si el objetivo debiera ser otro.

Reformulando el punto de partida

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) fue promulgada en 2004. Sin embargo, en México se llevó a cabo una reforma constitucional de gran calado en 2011, que nos ha llevado a lo que los constitucionalistas denominan “el nuevo paradigma constitucional de los derechos humanos”.

Frente a ello, la LGDS no se ha reformado integralmente para armonizar su contenido y mandatos con lo que establecen tanto el artículo 1º de la Constitución, como otros que deben ser leídos y reinterpretados a la luz del contenido de aquel. Por ejemplo, el artículo 2º, relativo a los derechos de los pueblos indígenas; el artículo 3º, relativo al derecho a la educación de calidad; y señaladamente, el artículo 4º, que contiene derechos y principios fundamentales para la discusión que se plantea en este texto.

Es importante, por lo tanto, subrayar que el artículo 4º constitucional contiene diez derechos humanos, así como un principio rector fundamental para el diseño de la política social, y hasta económica, del país. Los diez derechos son:

  1. Derecho (y simultáneamente principio) de igualdad entre mujeres y hombres, del cual se derivan las leyes generales en materia de igualdad, así como de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.
  2. Derecho a decidir libremente sobre el número de hijos que se quiere tener, lo cual está vinculado a toda la legislación, pero también a normas oficiales mexicanas en materia de garantía de los derechos sexuales y reproductivos, incluido el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo.
  3. Derecho a la alimentación, vinculado a leyes generales como las de Desarrollo Rural Sustentable, Cambio Climático y Salud.
  4. Derecho a la protección de la salud, regulado por la Ley General de Salud y los reglamentos en materia de protección de riesgos sanitarios.
  5. Derecho a un medio ambiente sano, vinculado a las leyes generales del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de Desarrollo Forestal Sustentable, de Cambio Climático y otras más.
  6. Derecho de acceso y disposición de agua para consumo personal y doméstico, vinculado a la Ley de Aguas Nacionales y los ordenamientos mencionados relativos al medio ambiente.
  7. Derecho a la identidad, vinculado a la Ley General de Población y otros ordenamientos.
  8. Derecho a una vivienda digna y decorosa, vinculado a la Ley General de Vivienda y a los ordenamientos de planeación y desarrollo territorial estatales y municipales.
  9. Derecho de acceso a la cultura, vinculado a la Ley General de Cultura y Derechos Culturales.
  10. Derecho a la cultura física y práctica del deporte, vinculado a la Ley General de Cultura Física y Deporte.

Finalmente, el artículo 4º establece el principio del interés superior de la niñez, el cual dice: “En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez”. Al respecto es importante decir que, dada la magnitud de las implicaciones de este principio, y a pesar de estar aparentemente acotado a las políticas de niñez, en realidad constituye un eje transversal a todas las políticas y decisiones del Estado.

Dada esta arquitectura constitucional y legal del Estado Mexicano, la pregunta por el objetivo que debe tener la política social cobra una relevancia mayor, porque a la luz de los principios de universalidad, integralidad y progresividad con los que deben ser interpretados, pero también garantizados, los derechos sociales, el objetivo de combatir la pobreza resulta no solo corto, sino poco pertinente.

¿Cuál debería ser entonces el objetivo de una nueva política social, pensando sobre todo en el inicio de la nueva administración 2018-2024? La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha sentado un precedente que debería ser considerado; es el relativo al denominado “derecho al mínimo vital”.

La Tesis Aislada I.9o.A.1 CS (10a.) emitida por la SCJN sobre el mínimo vital establece lo siguiente:

El derecho al mínimo vital se fundamenta en la dignidad humana, la solidaridad, la libertad la igualdad material y el Estado social, al considerar que las personas, para gozar plenamente de su libertad, necesitan un mínimo de seguridad económica y de la satisfacción de sus necesidades básicas. Por ende, constituye el derecho a gozar de unas prestaciones e ingresos mínimos que aseguren a toda persona su subsistencia y un nivel de vida digno, así como la satisfacción de las necesidades básicas.

Por su parte, la Tesis Aislada 1a. XCVII/2007 define el derecho al mínimo vital como sigue:

El derecho constitucional al mínimo vital cobra plena vigencia a partir de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución General y particularmente de los artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 13, 25, 27, 31, fracción IV, y 123. Un presupuesto del Estado Democrático de Derecho es el que requiere que los individuos tengan como punto de partida condiciones tales que les permitan desarrollar un plan de vida autónomo, a fin de facilitar que los gobernados participen activamente en la vida democrática. De esta forma, el goce del mínimo vital es un presupuesto sin el cual las coordenadas centrales de nuestro orden constitucional carecen de sentido, de tal suerte que la intersección entre la potestad estatal y el entramado de derechos y libertades fundamentales consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este parámetro constituye el contenido del derecho al mínimo vital, el cual, a su vez, coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el objeto del derecho al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas imprescindibles para evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco como ser humano por no contar con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Así, este derecho busca garantizar que la persona –centro del ordenamiento jurídico– no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean.

Sobre esta tesis, destacan dos cuestiones centrales: a) la garantía del derecho al mínimo vital es condición necesaria para la existencia del Estado democrático de derecho; b) la garantía de este derecho es también condición necesaria para el sentido y funcionamiento del orden constitucional.

Dado que, en la interpretación de la Corte, la violación de este derecho provoca que las personas pueden convertirse en “instrumento de otros fines, propósitos, bienes o intereses” distintos a la dignidad humana, entonces es legítimo plantear que la política de desarrollo social debe tener como objetivo la garantía integral del derecho al mínimo vital.

¿Qué se debe hacer para darle viabilidad y operatividad a una nueva política social con un objetivo como el propuesto?

Si el objetivo de la nueva política social es garantizar el derecho al mínimo vital, entonces la estructura sectorial de la administración pública federal debe ser sustituida por una estructura administrativa y operativa que permita la flexibilidad de intervención necesaria para actuar en un territorio diverso, desigual y complejo en lo sociodemográfico.

Así, el primer paso debe consistir en la construcción de un nuevo sistema de protección social que tenga en el centro un Sistema Universal de Salud, lo cual exige un esfuerzo presupuestal y de inversión relevante a fin de cerrar las brechas que existen en materia de desigualdad en cobertura y calidad en el territorio nacional.

De manera simultánea, debe avanzarse en el cierre de las desigualdades que existen en el acceso efectivo a la educación, sobre todo en preescolar, educación media y educación superior; rezago educativo; abatimiento del rezago en la infraestructura y equipamiento de las escuelas; y sobre todo, consolidar un sistema educativo nacional de calidad en todas las ramas del saber.

Al mismo tiempo, se requiere un mecanismo de presupuestación distinto al que hoy tenemos, por lo que el debate que debería generarse es cómo construir una nueva ley de coordinación fiscal que distribuya de manera justa los recursos disponibles, pero cuyos efectos sean progresivos y permitan avanzar hacia una cada vez mayor estructura de protección social del Estado.

Como tercera medida, deben rediseñarse programas estratégicos como Prospera y Procampo –por citar solo algunos ejemplos– y articularse con otras estrategias e instrumentos del gobierno, que permitan recuperar la noción del desarrollo regional y avanzar hacia un nuevo equilibrio entre las múltiples regiones de nuestro país, así como al cierre de las brechas que dividen al sur-sureste del centro y el norte del país.

Una medida adicional consiste en articular los programas estratégicos de lo social, con una nueva batería de políticas públicas que, como ha señalado reiteradamente José Sarukhán, nos permitan la conservación de la biodiversidad, y desde esa visión, mitigar y enfrentar el cambio climático y promover la protección y conservación del patrimonio ecológico, pero también el cultural, de nuestro país.

Necesitamos, en ese sentido, seguir avanzando hacia la construcción de un nuevo sistema urbano nacional, basado en ciudades resilientes y diseñadas para la inclusión, la convivencia solidaria entre las distintas generaciones, y sobre todo, para enfrentar la ruptura del tejido social.

Así, una nueva política social dirigida a la garantía de los derechos humanos deberá contar con al menos tres ejes transversales: 1) mantener la perspectiva de género; b) incorporar la perspectiva de los derechos de las niñas y los niños, desde la protección del interés superior de la niñez; y 3) incorporar la agenda del derecho a la igualdad y la no discriminación.

Todo lo anterior apunta, por supuesto, a la construcción de una política de Estado dirigida al cumplimiento del derecho al mínimo vital, en el reconocimiento de lo ya dicho hace años por Jorge Carpizo: “el Estado democrático de derecho, o es un Estado de bienestar o no es democrático”.

Por supuesto que en todo esto hay un enorme peso y una constante referencia a la categoría de la democracia, lo que encuentra su justificación en el hecho de que solo en democracia pueden construirse los consensos necesarios para el diseño de una política con la envergadura que se plantea; y al mismo tiempo, solo con base en una política así el Estado democrático tiene viabilidad y posibilidades de pervivencia en el tiempo.

¿Por dónde empezar?

La innovación en lo social significa regresar a lo elemental; una vuelta al sentido común, si se quiere decir así. Y en materia de política social, esto significa llanamente comenzar con lo que tenemos; articulando los esfuerzos; reasignando y definiendo nuevas prioridades en el ejercicio del presupuesto; modificando sobre la marcha los programas de que se dispone, para construir, en un horizonte de tres años, un intenso proceso de diálogo político nacional que permita reconvertir a la política social en su conjunto.

La tarea es titánica: redefinir objetivos, estrategias y metas; modificar reglas de operación y protocolos de intervención; redefinir prioridades territoriales; rediseñar las reglas de operación de ramos presupuestales como el 12, 26, 28, 33 y otros más, todo con el objetivo mayor de construir una nueva arquitectura institucional y programática, que a la par de la coordinación con las entidades y municipios, permita avanzar hacia la construcción consensada de una política dirigida al cumplimiento permanente del multicitado derecho al mínimo vital.

Por último, debe considerarse que cualquier esfuerzo social del nuevo gobierno, si no va acompañado de un proceso de auténtica pacificación del país, que implica reducir las violencias en todos los espacios de la vida social, seguirá siendo incompleto en el objetivo mayor de garantizar el derecho al mínimo vital como condición de existencia del Estado democrático de derecho.

Solo con lo anterior México podrá convertirse en un país de inclusión, de igualdad, capaz de crecer económicamente con justicia y dignidad para todos, y capaz de cimentar el régimen democrático como la principal garantía de que todos, en todo momento, estaremos protegidos ante la miseria y el infortunio.

* Especialista en desarrollo social, fundador del proyecto multimedia México Social.
1 En 2008 se llevó a cabo la primera medición de la pobreza multidimensional, y por ello se toma como referencia esta fecha.
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