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viernes 19 de abril de 2019

De las cuotas al mérito

Yuri G. Beltrán*

La reforma electoral de 2014 quedó condensada en una serie de facultades tendentes a la armonización electoral, potenciando los niveles de cooperación entre las instituciones electorales. Luego de la elección más grande de la historia, resulta valioso realizar un corte para explicar algunos de los resultados de dicho proceso de cambio.

El presente de la democracia mexicana no se puede entender sin considerar el trabajo que –antes y después de la reforma de mérito– llevan a cabo los institutos electorales locales para hacer frente a desafíos propios de sus entidades federativas. Muchas de las innovaciones y buenas prácticas que tenemos en el país despuntaron en lo local.

Este texto pretende ponderar la importancia de la reforma de 2014 a partir de la manera en que logra mejores esquemas de cooperación entre autoridades nacionales y locales, aprovecha mejor las buenas prácticas que surgen en lo local y genera mecanismos de protección, ahí cuando algún funcionario u órgano se desapega de la norma.

Un poco de historia

El sistema actual resultó de un modelo previo, caracterizado por un mayor distanciamiento en la actuación de los institutos electorales locales y el nacional. Los órganos de los estados tenían mayor control sobre las fases del proceso electoral, pero de todas maneras se requerían tramos de coordinación. Es el caso de la lista nominal, elaborada para la elección nacional, pero utilizada también para los comicios locales, previa suscripción de un convenio de colaboración.

El modelo posterior a 2014 elevó el número de actividades en que colaboran de manera coordinada la autoridad nacional y las locales. Ya no se trata solo de la lista nominal, sino que la coordinación opera para los PREP, observadores electorales, documentación y otras tantas tareas en que las distintas autoridades deben fijar tiempos y movimientos para actuar coordinadamente. La casilla única es, quizás, el más acabado de los productos de esa sincronización.

Dos motores justificaron ese cambio. Por un lado, posibilitar a los institutos locales un mayor grado de autonomía frente a los poderes de sus respectivas entidades federativas. Por el otro, propiciar mayor eficiencia de la función electoral, a partir de la incorporación al sistema de funciones de dirección, vigilancia y supervisión. El resultado óptimo sería una administración electoral multinivel eficaz en todo el territorio nacional.

El plan arriba referido es elemental en la caracterización del rol esperado para los organismos electorales, pero no es su único libreto. Como lo establece la Constitución Política, hay actividades que tienen que ver con la educación cívica o la participación ciudadana, en que los institutos electorales de las entidades federativas cumplen un papel protagónico que les permite seguir siendo fuente de importantes innovaciones.

Autonomía de los institutos: la designación

Antes de 2014, la principal crítica en torno a los institutos locales obedecía a que sus miembros eran designados por los congresos de los estados después de intensos procesos de negociación y cabildeo. Hubo casos vergonzantes en que los consejeros locales no marcaron distancia respecto de las fuerzas políticas que los habían apoyado en sus procesos de designación.

La reforma electoral cambió por completo esa fórmula perversa de apoyo político para la designación de consejeros. La sustituyó por un modelo basado en el mérito. El proceso vigente posee al menos cinco filtros de evaluación: la emisión pública de la convocatoria, el registro individual y voluntario de los aspirantes, la evaluación curricular del cumplimiento de requisitos, un examen implementado por el Ceneval del cual los mejores promedios pasan a una serie de entrevistas que realizan las y los consejeros del INE, y finalmente la designación por el Consejo General del Instituto.

Lo anterior hace evidente una cuestión ulterior: antes de la implementación del federalismo colaborativo en el ámbito electoral, existía la posibilidad real de que los gobiernos estatales determinaran cuotas de consejerías en los máximos órganos de dirección de los institutos electorales de los estados; hoy la meritocracia es el común denominador en cada mecanismo de nombramiento de consejeras y consejeros locales.

Autonomía de los institutos: la remoción

Los funcionarios de cualquier institución podrían tener conductas desviadas de la norma. Ello sería muy grave tratándose de consejeros electorales, pues su función es precisamente garantizar la integridad de los procesos comiciales de los que emana la representación popular.

Frente a ese hecho posible, el modelo previo a la reforma de 2014 mantenía la posibilidad de remover a los consejeros locales. El escenario era sumamente improbable, pues la destitución solo podría darse en el marco de un juicio político que ocurriría por determinación del mismo Congreso que años antes hubiera designado al consejero en cuestión.

La reforma de 2014 no canceló la posibilidad de remover a los consejeros locales, pero sustituyó el modelo político por uno de carácter técnico. Podrán ser relevados del cargo quienes se desapeguen de los principios que rigen la función electoral, previo examen técnico por parte de un órgano calificado para ello: el INE.

Veamos los números. Desde la reforma se ha designado a 331 consejeras y consejeros en las 32 entidades federativas. De ese total han sido removidos once consejeros, es decir el tres por ciento. Esta proporción es baja, a pesar de que las fuerzas políticas han solicitado intensamente el estudio de las conductas de los consejeros. Se han iniciado 121 procedimientos, de los cuales 109 ya fueron resueltos.

El proceso de remoción política es ineficaz para probar la desafección de un funcionario respecto de la norma. La revisión técnica es mucho más objetiva y menos sesgada. A pesar de lo riguroso de su análisis, se ha probado que la conducta de los consejeros electorales ha estado apegada a los principios que rigen la función electoral.

Atribuciones del federalismo colaborativo: asunción, atracción, delegación

La reforma de 2014 debe leerse en clave de coordinación. Poco tuvo que ver con enfrentar a la autoridad nacional con las locales, o subordinar a unas respecto a la otra. Más bien, la reforma apostó por que las autoridades sincronizaran tiempos y movimientos para ofrecer procesos electorales de calidad.

Reconociendo que la realidad de algunos estados es diferente de la de otros, la reforma electoral abrió la opción de diseñar distintos arreglos para adaptarlos al entorno cambiante de las regiones del país. Así, el INE podría delegar alguna función para aprovechar capacidades muy avanzadas en alguna entidad federativa, al tiempo que podría asumir la tarea local de algún Instituto cuando esta estuviera en riesgo.

Por ello, el otro equilibrio institucional descansa en las atribuciones constitucionales de asunción, atracción y delegación de los procesos electorales. La asunción corre cuando el INE asume total o parcialmente las actividades de los institutos locales durante el proceso electoral. La atracción se da cuando las funciones locales las ejecuta la autoridad nacional por su trascendencia o con el fin de sentar un criterio para ocasiones futuras. Finalmente, la facultad de delegación es aquella en la que el INE confiere a los organismos locales la realización de las funciones que son competencia original del Instituto. En cuatro años, dichas figuras han sido ejercidas de manera exigua.

La Gráfica 1 muestra que solo tres de los asuntos que fueron solicitados al INE fueron atraídos por la autoridad nacional. En cuanto a la facultad de asunción, ocho fueron asumidos respecto a la determinación del INE. De esa lista, destacan casos como la atracción para determinar los criterios de interpretación para designar diputaciones de representación proporcional y ayuntamientos por el principio de paridad;1 la ratificación de una ciudadana como encargada de despacho en el OPLE de Nayarit;2 la asunción parcial de la realización de conteos rápidos en las elecciones locales de 2018,3 o la asunción total de la elección extraordinaria de Puebla.4

Por otro lado, desde la promulgación de la LGIPE hasta la fecha, el INE no ha ejercido en ningún sentido la facultad de delegación. Lo anterior, a pesar de que académicos de prestigio han reconocido la conveniencia de descargar al INE de sus funciones y reforzar a las instituciones administrativas locales encargadas de organizar las elecciones ciñéndolas a su papel, así como fortalecer la vía jurisdiccional para resolver controversias.5 Por ello, la experiencia empírica de los desarrollos de innovación desde lo local son garbanzos de a libra para exponer el punto.

La prueba del ácido: la alternancia

Los mecanismos de designación y remoción de consejeros son técnicos y no políticos. Hay instrumentos de asunción, atracción y delegación. Hay estándares mínimos nacionales que se aplican en todo el territorio mexicano. A pesar de ello, hay quienes dudan del modelo y afirman que puede darse una posible colusión de institutos locales con los gobiernos locales en turno.

Veamos los números. De 2014 a la fecha se han celebrado 33 elecciones de gobernador en el país. En 21 de ellas (64 por ciento) perdió el partido del titular del Poder Ejecutivo en la respectiva entidad. El mito de la colusión queda entonces al descubierto. Quienes gobiernan los estados pueden ganar o perder en las siguientes elecciones, pues los depositarios de la decisión son los ciudadanos. Los consejeros electorales son garantes de que la decisión popular sea respetada.

Innovación electoral desde lo local

En 2013 el PNUD analizó el rol que desempeñan los institutos electorales locales en la región Asia-Pacífico. Encontró que tienen un papel muy importante en la generación de innovaciones que pueden ser después replicadas en el ámbito nacional.6 Tienen la escala adecuada para pilotear cambios y condensarlos.

La experiencia mexicana es similar a la asiática. Muchas de las buenas prácticas que se han generado en el sistema electoral emanan precisamente de los órganos locales.

Por ejemplo, en participación ciudadana, el IEPC de Jalisco ha implementado mecanismos confiables de consultas ciudadanas y presupuesto participativo bajo un cimiento de vinculación con ONG y OSC.7 Por su parte, Guanajuato realizó un plebiscito para decidir cambios a la arquitectura de la ciudad, mientras que Yucatán ejecutó dos plebiscitos con participaciones superiores al 40 por ciento.8

Desde la perspectiva de la educación cívica, hay experiencias interesantes en la Ludoteca Cívica de la Ciudad de México9 o en el consejo juvenil de Querétaro.10 Una investigación reciente encontró que, durante 2018, diez entidades federativas del país impactaron con sus programas de educación cívica a 697 mil personas. Ese es el tamaño de la tarea que en todo tiempo cumplen los institutos locales para construir ciudadanía.11

Por otro lado, el Instituto Electoral del Estado de México cuenta con un programa editorial de muy alta calidad, con ocho líneas editoriales, cuya pluralidad se refleja en temas de filosofía política, elecciones nacionales e internacionales, criterios jurisdiccionales o historia de los partidos políticos nacionales.12

En reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, Oaxaca es una autoridad excepcional. El IEEPCO diseñó una metodología integradora para el acompañamiento institucional en la elección de autoridades en los 570 municipios, de los cuales 470 se rigen por sistemas normativos indígenas. Para las elecciones de 2018, fueron 95 municipios los que renovaron autoridades.13 De forma similar, el IEPC de Guerrero adaptó en el reconocimiento de sistemas normativos, la figura de las asambleas comunitarias para la elección de representantes en pueblos y comunidades indígenas.14

En materia de género, habría que destacar que Zacatecas fue pionero en abrir una unidad administrativa encargada de asuntos de igualdad de género,15 mientras que Morelos adquirió notoriedad al regular la paridad horizontal en las candidaturas a presidencias municipales.16

En el voto desde el extranjero, la Ciudad de México sostiene un sistema de votación por internet que ha sido auditado por instituciones de prestigio internacional, al tiempo que implementó un mecanismo de comunicación con sus connacionales que incrementó en casi 50 por ciento la probabilidad de que sus oriundos voten, en comparación con la media de los originarios de otros estados que residen en el extranjero.

Asimismo, la capital ha desarrollado materiales electorales accesibles, cuya finalidad es hacer efectivos los derechos políticos de las personas con discapacidad. Destacan la mascarilla Braille, el cancel modular electoral, el clip sujeta boletas, el sello X, las urnas con etiquetas en sistema Braille, la base porta urnas y la lupa Fresnel.

Por otro lado, en el mismo tenor tecnológico, el IECM instauró el uso de la radiofrecuencia para detectar vía remota documentación local que erróneamente fuera colocada en los paquetes electorales que se emiten a la sede federal.

A manera de conclusión

En las presentes líneas se demostró que hay innovaciones que nacieron en el ámbito local y que han modificado la forma de pensar las elecciones. Afirmar categóricamente que “los 32 OPLE no parecen caminar en el sentido de la simplicidad, ni de la eficacia” no es un argumento sólido, sino falta de voluntad para reconocer la eficacia de aquello fundado en lo local. Más que nunca en la historia se demuestra que los organismos electorales locales no se constituyeron como un obstáculo al proceso de democratización mexicano, sino todo lo contrario: no solo se trata de sus logros para que el voto popular se cuente y se cuente bien, sino que han hecho de la democracia un ejercicio de construcción ciudadana en lo local que funciona desde hace al menos 20 años.

* Consejero electoral del Instituto Electoral de la Ciudad de México.
1 Resolución del expediente con número INE/SE/AT-08/2018. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/98353/CGex201809-12-rp-unico.pdf (consultada el 8 de marzo de 2019).
2 Resolución del expediente con número INE/SE/AT-EXT-01/2017. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/92399/CGexturg201704-18-rp-3.pdf?sequence=1 (consultada el 8 de marzo de 2019).
3 Resolución del expediente con número INE/SE/ASP-06/2017. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/94118/CGor201711-22-rp-22.pdf (consultada el 8 de marzo de 2019).
4 Resolución del expediente con número INE/SE/AS-02/2019. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/101941/CG2ex201902-06-rp-1.pdf (consultada el 8 de marzo de 2019).
5 José Woldenberg, en Astudillo, César. 2013. Instituciones electorales a debate. México: Tirant lo Blanch, pp. 271-276.
6 ONU. 2013. Promoting Local Election Management as Part of Electoral Cycle.
7 IEPC Jalisco. Disponible en http://www.iepcjalisco.org.mx/participacion-ciudadana/ (consultada el 8 de marzo de 2019).
8 IEPAC. Disponible en http://www.iepac.mx/participacion-ciudadana/herramientas-de-participacion-ciudadana (consultada el 9 de marzo de 2019).
9 En 18 años ha atendido a más de 160 mil personas a través de una metodología de carácter formativo, promoviendo la educación transformadora para vivir en democracia.
10 IEEQ. Disponible en http://ieeq.mx/contenido/micro/2015/deec/ (consultada el 8 de marzo de 2019).
11 Conferencia de la consejera Gema Morales en el marco del Primer Foro AMCEE “La democracia se construye desde lo local”, celebrado el 22 de febrero de 2019 en las oficinas centrales del INE.
12 IEEM. Disponible en http://www.ieem.org.mx/cefode/publicaciones/produccion_editorial.html (consultada el 8 de marzo de 2019).
13 IEEPCO. Disponible en http://www.ieepco.org.mx/sistemas-normativos (consultada el 8 de marzo de 2019).
14 IEPC Guerrero. Disponible en http://iepcgro.mx/procesoelec/Index.html (consultada el 8 de marzo de 2019).
15 IEEZ. Disponible en http://www.ieez.org.mx/HTMLPEG.html (consultada el 9 de marzo de 2019).
16 IMPEPAC. Disponible en http://impepac.mx/mujeres/ (consultada el 8 de marzo de 2019).
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