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domingo 19 de mayo de 2019

De la representación a la representatividad

Leonardo Valdés Zurita*

Todos los sistemas políticos democráticos establecen algún sistema de representación política. En principio y por principio, se trata de que la sociedad (ojo, no sólo los ciudadanos) tenga a su disposición algún procedimiento que le permita elegir a aquellos que, como sus representantes, van a integrar los órganos del Estado. Por ello, en cualquier constitución o ley fundamental que se intente regular la lucha por el poder político en una determinada nación y en un tiempo histórico determinado –sobre todo si se pretende construir y mantener una democracia–, encontraremos alguna fórmula que trasforme los votos de los ciudadanos en posiciones de representación política. Por economía de lenguaje, a eso le llamamos fórmula electoral y la ubicamos como núcleo duro de todo sistema electoral.

En 1996, el profesor alemán Dieter Nohlen dictó una conferencia en la III Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE). El evento se llevó a cabo en la Ciudad de México y sirvió como marco para anunciar la incorporación de nuestras máximas autoridades electorales (el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral) a esa asociación de instancias encargadas de organizar y calificar las elecciones en las democracias del continente. Fue un evento importante, pues finalmente México fue reconocido como una democracia plena. La UNIORE estaba entonces conformada por 21 naciones y un Estado libre asociado (Puerto Rico), pero no participaba en ella Estados Unidos de América. En esa conferencia, Nohlen habló de cinco criterios para medir la calidad de un sistema electoral. Los esbozo de manera resumida: 1) capacidad de representar bien a los diferentes grupos políticos; 2) capacidad de concentrar el apoyo a las mayorías; 3) ofrecer al elector la posibilidad de escoger entre partidos y personas, para mejorar la relación entre elector y elegido; 4) sencillez: que el elector entienda fácilmente cómo funciona el sistema; 5) legitimidad: que el sistema electoral sea legitimado por las fuerzas políticas.

Parece un listado sencillo de criterios, pero no lo es. Para las naciones ha significado un arduo trabajo de concertación política construir sistemas electorales que cumplan mínimamente con esos cinco criterios. De hecho, en paralelo a esos procesos políticos, se ha desarrollado una intensa y extensa discusión académica sobre la relación entre los sistemas electorales y los sistemas de partidos, y también sobre los efectos que mutuamente se producen.

Esos debates empezaron en los años cincuenta del siglo pasado, cuando el sociólogo francés Maurice Duverger expuso cierta relación determinante entre la fórmula electoral y el “tamaño” del sistema de partidos. Afirmó que ahí donde existe una fórmula de mayoría relativa, o simple, para la elección de los representantes populares, tiende a implantarse un sistema bipartidista. No en el sentido de que sólo existan dos partidos, sino como producto de una situación de competencia que tiende hacia la alternancia en el poder entre los dos principales partidos, independientemente de que existan otros. Argumentó que lo anterior era producto de cierto efecto mecánico de la fórmula electoral (la mayoría simple favorece al partido más votado, al darle una proporción de representación mayor que la proporción de votos otorgada por el electorado), así como resultado de un efecto sicológico (el ciudadano que aprende que sólo uno de los dos partidos más fuertes tiene posibilidades de éxito,  lo conduce a decidir su preferencia en ese escenario y a abandonar a los otros partidos). Agregó que las fórmulas de mayoría absoluta con segunda vuelta (de los dos candidatos más votados gana quien tenga más del 50% de la votación; si ninguno alcanza ese porcentaje, ambos pasan a una segunda vuelta) producen pluripartidismos, con partidos flexibles que aprenden a negociar entre la primera y segunda vuelta. Mientras que los sistemas de representación proporcional (a cada partido le corresponde un porcentaje de representantes equivalente al porcentaje de la votación obtenida) tienden a conformar sistemas pluripartidistas, con partidos rígidos, que carecían de incentivos para negociar alianzas o conformarlas.

Ese planteamiento, ciertamente determinista, provocó agudas polémicas. Nohlen arguyó que antes de discutir los “efectos” de la fórmula electoral sobre el sistema de partidos, debe distinguirse el principio de representación que inspira la elaboración de la fórmula. El principio de representación mayoritaria tiende a otorgarle a un partido (fundamentalmente al que se encuentra en el poder) una mayoría parlamentaria que le permite gobernar con cierta facilidad, mientras que el principio de representación proporcional tiende a fomentar la participación plural de las fuerzas políticas en las áreas parlamentarias.

Un politólogo italiano, Giovanni Sartori, redefinió las “leyes” de Duverger. Explicó que los “efectos” de la fórmula electoral dependen del grado de “fortaleza” de los sistemas de partidos. En los sistemas de partidos bien arraigados en la sociedad, bien estructurados y “fuertes”, los efectos de la fórmula electoral son menores. En cambio, en los sistemas de partidos “débiles”, las diversas fórmulas electorales pueden tener consecuencias mayores en la estructuración de la competencia entre los propios partidos.

Richard Rose, politólogo inglés, al participar en ese debate, propuso una fórmula para medir el grado de representatividad que producen las diversas fórmulas electorales, o los principios de representación (a lo Nohlen). Al número 100 se le resta la sumatoria de las diferencias absolutas entre los porcentajes de curules y los porcentajes de votos obtenidos por cada partido, divididos entre dos [IR = 100 – ((%c – %v)n/2)]. Cuando el Índice de Representatividad (IR) se acerca a 100, es mayor el ajuste entre porcentajes de curules y de votos para cada uno de los partidos y el conjunto de ellos. En cambio, cuando el ir se aleja de 100, la capacidad representativa de la fórmula es menor. Rose calculó el IR promedio de los sistemas de mayoría relativa (86) y de representación proporcional (94). Es lógico que así sea. Las fórmulas inspiradas por la gobernabilidad, limitan la representación del pluralismo y sobrerepresentan a las mayorías. En cambio, las inspiradas en la representación de la pluralidad política producen una mejor representatividad en los órganos parlamentarios.

En México iniciamos lo que llamamos nuestra transición democrática con una fórmula electoral mixta, con dominante mayoritario (200 diputados electos por mayoría relativa y 200 por representación proporcional), cuyo IR era cercano al promedio de los sistemas de RP (representación proporcional). Pero con la implantación del pluralismo, rápidamente se elevó la representatividad del sistema. La implantación del pluralismo se mide con el Número Efectivo de Partidos [NEP = 1 / ΣPn2]. En el cuadro se muestra la evolución de estos indicadores.

Como se observa, nuestra fórmula electoral presentó un excelente desempeño representativo, a pesar de los siguientes elementos: el dominante mayoritario; la distribución de RP en cinco circunscripciones plurinominales; la cláusula de gobernabilidad con escala móvil de sobrerepresentación (vigente en 1991 y 1994); el cambio de umbral nacional para participar en la distribución de RP (de 1.5 a 2% para 2009, y de 3% desde 2015); el tope máximo de 300 diputaciones para un partido, y la sobrerepresentación de ocho puntos porcentuales (establecida para la elección de 1997 y aún vigente).

Todos esos elementos no atenuaron la representatividad de nuestro procedimiento de transformación de votos en curules, mientras nuestros electores dividían sus preferencias entre más de dos y menos de seis partidos competitivos. En 2015, cuando se rompió esa barrera debido a la mayor fragmentación del voto, la capacidad representativa de nuestra fórmula electoral disminuyó, llegó al nivel promedio de los clásicos sistemas de mayoría relativa uninominal. En la elección más reciente, esa capacidad disminuyó un poco más. Si se toma en cuenta sólo los 191 diputados asignados por el Instituto Nacional Electoral a Morena, el indicador IR es igual a 83; si se considera la cantidad de 259 diputados a los que llegó ese grupo parlamentario, como resultado de los diversos acuerdos políticos, el IR es todavía menor: 58, lejos ya de los sistemas de MR (mayoría relativa).

Esa caída en la representatividad no sólo va en contra del primer criterio de evaluación señalado por Nohlen, sino anula el funcionamiento de pesos y contrapesos que acompaña a las democracias desarrolladas y, lo que es más grave, puede erosionar la legitimidad de la representación política.

Por todos esos motivos, pienso, valdría la pena abrir de nuevo la discusión para modificar nuestra fórmula electoral, a la búsqueda de un nuevo diseño que propicie mejores condiciones de representatividad. Ajustar el tamaño de la Cámara de Diputados (200 de MR y 200 de RP) creo que nos permitiría avanzar en ese propósito. Además, pienso que se deberían abolir las cinco circunscripciones y sustituirlas por 32; así,  en cada entidad se elegirían igual número de diputados de MR y de RP, lo cual haría innecesario el umbral del 3% nacional; de hecho, no sería necesario ningún umbral para participar en la distribución de RP en cada entidad. También creo que se debería elevar el tope de 300 diputados para un partido, al igual que el tope de 8% de sobrerepresentación. Finalmente, considero que la elección se debería hacer con dos boletas: una para el diputado uninominal de MR y otra para la lista local de RP.

Todos estos elementos ayudarían al perfil proporcional de nuestra representación política, evitarían los riesgos a la gobernabilidad democrática y apuntalarían la legitimidad de nuestro órgano legislativo. Evidentemente, tendrían que replantearse algunos ingredientes de nuestro sistema de reelección inmediata; pero eso, debe ser objeto de otra reflexión.

* Exconsejero presidente del IFE. Profesor Titular en el Instituto de Ciencias de Gobierno y Desarrollo Estratégico, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.
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