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viernes 19 de abril de 2019

De la policía a la Guardia

Jorge Tello Peón*

La seguridad pública del país sigue siendo la gran demanda de México, y la Guardia Nacional, el elemento central de la respuesta del gobierno para atenderla. Mucho se ha comentado sobre el proyecto, especialmente se han cuestionado la participación militar y la desaparición de la Policía Federal, lo que ha generado expectativas, preocupaciones y, también, confusión.

El Congreso de la Unión, mediante un consenso democrático notable, aprobó la reforma constitucional que da las bases para la creación del nuevo organismo: la instancia que será el eje del Plan Nacional de Paz y Seguridad del presidente Andrés Manuel López Obrador. Este cuerpo habrá de encabezar el esfuerzo nacional que atienda la gran demanda, que es urgencia.

El tema amerita una reflexión minuciosa. Hay mucho que hacer y mucho que cuidar. Hay riesgos y costos. No hay soluciones fáciles, pero al final, los mexicanos debemos buscar un consenso: reconocer la necesidad de unidad en el objetivo y la disposición al diálogo en lo que a las estrategias se refiere.

En 2011, durante la administración del presidente Calderón, la inseguridad llegó a niveles de emergencia en distintos puntos del país. Los esfuerzos de autoridades federales, aunados a iniciativas locales de organizaciones sociales y empresariales, eventualmente rindieron frutos y se festejaba lo que se percibía como casos de éxito: Monterrey, Ciudad Juárez, Tijuana y Torreón.

Al final del primer tercio del sexenio de Enrique Peña Nieto todavía se presumía de los logros, cuando ya había signos ominosos de corrupción y falta de continuidad de programas y estrategias. La pendiente negativa de la curva de incidencia delictiva hacía creer que se dibujaría una “montaña” y que el pico de violencia quedaría en el pasado. Sin embargo, la tendencia se revirtió, para crecer y llegar a niveles récord –desde que existe registro– en 2017 y 2018. El arranque del nuevo sexenio no es alentador: en enero se registraron dos mil 452 homicidios dolosos a lo largo del territorio mexicano, es decir, un promedio de 79 muertos diarios; más de tres cada hora.1

¡México está bajo fuego! Se puede decir, literalmente, que nos estamos matando. Es una verdadera emergencia nacional. Ya no se puede circular por algunas de las principales carreteras del país. Una firma internacional de cerveza señaló hace poco que el año pasado le robaron en Puebla un camión repartidor al día. En Guanajuato, Pemex canceló recientemente su ruta Celaya-San Miguel de Allende, por el número de incidentes que se da en esa vía.

No es un asunto menor: está en riesgo la gobernabilidad del país, en el sentido más elemental de un Estado nación. De ahí que ya no sorprenda que las autoridades sean agredidas por delincuentes; los ciudadanos, amedrentados y asesinados, o que los pobladores inciten a linchamientos como reacción a la impunidad y criminalidad. Hay, incluso, regiones enteras que escapan al control del Estado, particularmente en zonas de difícil acceso por condiciones geográficas; espacios ocupados por el crimen organizado y, cada vez en mayor medida, con el involucramiento de las comunidades afectadas, ya sea para llenar los vacíos de autoridad y hacer frente al crimen, en algunos casos, o para involucrarse o respaldar las actividades delictivas, en otros. La lógica es de supervivencia y disputa del monopolio de la violencia.

Es claro que el Estado ha quedado a deber. Esto explica que siete de cada diez mexicanos se sientan inseguros.2 De continuar el deterioro social y de seguridad, no se descarta que en los próximos años se alcancen cifras aún más escalofriantes que las peores registradas hasta ahora. En el terreno nacional, desde que existe la medición, nunca se han rebasado 25 homicidios por cada cien mil habitantes. Pero puede ser peor… mucho peor. Es precisamente esta situación la que exige, con urgencia, medidas de remediación.

Es fundamental reconocer que no hay recetas mágicas. No precisa de la misma fórmula la atención del problema en Yucatán que lo que se necesitaría, por ejemplo, en escenarios como el de Juárez en 2011, de 229 homicidios dolosos por cada cien mil habitantes.3

En seguridad pública hay, además, un enorme riesgo con el “factor de escala”. Los componentes actuantes en bajos o altos niveles de violencia son totalmente distintos y su tratamiento no puede ser igual. Se trata de inercias, pero también de percepciones y límites. Sin entrar en detalles, baste decir que el número de policías por habitante no es constante cuando cambian los índices delictivos. Hoy se dice que se necesitan 150 mil hombres para la Guardia Nacional en un plazo de cinco años. El riesgo es que en ese tiempo se necesiten 500 mil o un millón. Como ejemplo, vale mencionar que hay elementos para pensar que todas las fuerzas armadas no son suficientes, a la fecha, para brindar un nivel de vigilancia apropiado para las circunstancias en la red primaria de las carreteras federales.

No hay razón para pensar que las autoridades –de todos los niveles– no quieran un cambio; sin embargo, la voluntad en el discurso, aunque necesaria, no es suficiente. Además del obstáculo que representa la corrupción en la función pública, parece que, hasta ahora, nadie ha estado dispuesto a pagar los costos políticos para hacer los cambios que se requieren. ¿Cuántos ciudadanos consideran que sus gobernantes están comprometidos con la seguridad? ¡Que contesten las encuestadoras!

Mientras tanto, la pobre conciencia ciudadana de que se dispone está sometida a un proceso continuo y permanente de deterioro de la cultura de legalidad, donde lo normal y lo aceptable van socavando las condiciones de convivencia y civilidad, particularmente de quienes son parte de grupos vulnerables, pues sus opciones se reducen día con día.

En este contexto, el gobierno de México plantea la figura de Guardia Nacional, un instrumento basado en las capacidades de las Fuerzas Armadas, para impulsar la pacificación nacional. El balance de los retos y amenazas contra las capacidades actuales del Estado no deja opción alguna: la piedra angular de la respuesta es el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada de México.

Las preocupaciones y el debate se han centrado en el cuestionamiento de aplicar un instrumento de guerra, de “defensa nacional”, a un problema civil. Efectivamente, la confusión empieza por los conceptos básicos y la claridad de ámbitos de competencia y atribuciones de las estructuras del Estado, pero también por la falta de claridad en los niveles de abstracción (lo estratégico, lo táctico y lo operativo) y los plazos de ejecución asociados (lo inmediato, el corto, mediano y largo plazo). Encima, la confusión crece cuando se inserta el factor político en los planteamientos técnicos.

La situación es de emergencia. Hay que actuar de inmediato con lo que se tiene y luego, ya en movimiento, considerar lo trascendente, para construir lo deseable en el mediano y largo plazo. Es el eterno dilema entre lo deseable y lo posible. Es en la emergencia donde toma relevancia el papel militar en la seguridad pública. Hoy no existe otra solución posible. No es lo deseable, como se señaló desde la misma Secretaría de la Defensa en la administración anterior. Si para alguien no queda claro, considere un “análisis en la frontera” o de escenarios extremos.

De agravarse la situación, se podría llegar a la declaración de estados de excepción donde, con garantías suspendidas, se actuaría con lógica militar. De hecho y de manera informal, se han dado varios casos en el país donde se han tomado medidas de este tipo. En el municipio de Hidalgo, Tamaulipas, ha habido bandos públicos que han establecido “toques de queda” para recluirse en sus hogares a temprana hora de la tarde. Lo grave es que esas disposiciones no las ha emitido una autoridad.

Hay que destacar la importancia de cuidar a nuestros institutos armados, que por atender asuntos de seguridad pública han sufrido enorme desgaste. Cuando se toca el tema de derechos humanos y los militares, parecería que se sataniza a las instituciones, como si tuvieran lógicas perversas, sin reconocer la responsabilidad histórica de quien decide su intromisión en asuntos ajenos a su naturaleza. Enormes esfuerzos se han hecho para adaptarse a las necesidades operativas, sin descuidar su esencia. Imposible no reconocer que se les ofende inconscientemente en el debate, cuando en el terreno de los hechos, el hombre, el soldado, es el que vive el miedo, el hambre, el frío y la muerte. Por supuesto, hay que reconocer y no minimizar los excesos y abusos cuando se dan.

Sin ser objetivo central de este texto, se debe subrayar la importancia de preservar a las Fuerzas Armadas, con clara doctrina militar, como última instancia del poder nacional. Ese es un tema estratégico de mediano y largo plazo, que hoy está quedando pendiente. Para algunos, en el futuro se debería evaluar la construcción de un nuevo cuerpo permanente dentro de la Secretaría de la Defensa Nacional –diferente en su naturaleza y ajeno al Ejército Nacional y la Fuerza Aérea–, destinado a apoyar a la Guardia Nacional y policías, en un esquema de control territorial en zonas poco pobladas, con el modelo de la Guardia Civil española. Por ahora, podría confundir y reabrir el reciente debate. Déjese para el futuro.

La seguridad pública es un tema complejo porque en él confluyen todas las variables de la sociedad: educación, salud y economía. Es una condición de paz y justicia, que, además, depende de la cultura de cada sociedad, porque es orden público.

La “policía” es un actor relevante como instrumento de gobierno para el ejercicio del monopolio del uso legítimo de la fuerza, pero solo un elemento de un sistema mucho más complejo, donde participa toda la sociedad.

La claridad en el concepto de “policía” es fundamental para avanzar. Crucial también es la diferencia de competencia, capacidades y perfiles de las policías federal, estatales y municipales. Su desarrollo es estratégico para el mediano y largo plazo.

Contar con una Guardia Nacional como la que se ha planteado permitirá atender afectaciones a la seguridad, bajo una doctrina de uso intermedio de la fuerza, ante riesgos y amenazas que actualmente no pueden ser enfrentados por estados y municipios, como lo es el crimen organizado. Sin embargo, sería un error no fortalecer a las corporaciones policiales de todos los niveles para que sean las que tomen el control de la seguridad pública cuando pase la emergencia.

Si bien es cierto que las Fuerzas Armadas han desarrollado habilidades en materia civil por los años que han apoyado en labores de seguridad pública, sería un error buscar transformar la naturaleza, tradición y doctrina de los cuerpos que ya existen. Además del riesgo de confusiones operativas y de identidad, esto conllevaría la titánica tarea de reeducar a la ciudadanía en lo que compete a las funciones de las corporaciones convertidas. Más aún, carecería de sentido buscar todos estos ajustes mientras las corporaciones involucradas están atendiendo la emergencia.

México se encuentra en un momento de transformaciones profundas, y la creación de la Guardia Nacional puede ser uno de los grandes aciertos y legados de la administración del presidente López Obrador. Pero debe reconocerse que no es posible consolidar instituciones en un sexenio: la Policía Federal –que fue una buena idea mal instrumentada– es prueba de ello. Por tanto, esta nueva policía federal deberá echar mano de lo que ya existe, pero trascender los vicios del proyecto que le precedió y comenzar a construir uno nuevo. De la solidez de sus bases y el respaldo ciudadano dependerá su continuidad transexenal.

La seguridad es un problema –y responsabilidad– de todos los mexicanos, el cual debe resolverse con la participación de autoridades federales, estatales, municipales y ciudadanos, cada uno en su ámbito de atribuciones, competencias, responsabilidad cívica y compromiso con México. En este sentido, las definiciones legislativas que gestaron el proyecto de la Guardia Nacional, de la mano de especialistas y de la sociedad civil organizada, son esperanzadoras. Pero no es suficiente: es fundamental que cada cual asuma su parte, pues, aunque la responsabilidad de dirección y promoción es de arriba para abajo, la seguridad pública se construye de abajo para arriba, con la ciudadanía como base y con la participación del empresariado, las organizaciones sociales de todo tipo y el gobierno.

La Guardia Nacional es la gran oportunidad para comenzar a pagar la deuda de seguridad que tiene el Estado con la ciudadanía. No aprovecharla nos acercará cada vez más a situaciones que requieran estados de excepción en algunas regiones, de las que será todavía más doloroso salir. Hoy es posible hacer de la Guardia Nacional una policía federal profesional y a la altura de lo que se necesita. Toca al gobierno cuidar la legalidad y la eficacia de la corporación en construcción. Toca a todos los mexicanos apoyar el proyecto para dejar atrás la emergencia y construir, en conjunto, lo trascendente.

La Guardia Nacional no se acabará de conformar en un sexenio, apenas se puede aspirar a su cimentación en este periodo. Es indispensable el apoyo al proyecto para que en seis años no surja la tentación de empezar otra vez desde cero.

* Fue director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) y subsecretario de Seguridad Pública en la Secretaría de Gobernación.
1 Bonachera R., Ángela. 2018 (17 de abril). “México contabiliza más de 10,000 secuestros en menos de seis años: seis raptos cada día.” Recuperado el 28/02/2019 de CNN México.
2 INEGI. 2018. Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU). Recuperado el 28/02/2019 de https://www.inegi.org.mx/programas/ensu/
3 Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, A.C. 2011 (12 de enero). “Ciudad Juárez, por tercer año consecutivo, la urbe más violenta del planeta.” Recuperado el 28/02/2019 de http://www.seguridadjusticiaypaz.org.mx/sala-de-prensa/329-ciudad-juarez-por-tercer-ano-consecutivo-la-urbe-mas-violenta-del-planeta
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