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lunes 22 de julio de 2019

Cuidado con Don Porfirio

Janine M. Otálora Malassis*

En febrero, la agencia internacional Freedom House –dedicada a la evaluación de la calidad de la democracia– publicó su reporte “Freedom in the World 2019”. La conclusión principal del reporte es muy preocupante y también contundente: la democracia está retrocediendo a nivel mundial.

Sin duda, este retroceso democrático es un fenómeno global, que abarca todas las regiones y todo tipo de regímenes políticos. Es un fenómeno que implica también que las dictaduras se están volviendo más duras y que las democracias, lamentablemente, están perdiendo calidad.

El retroceso democrático y la pérdida de calidad de las democracias se da –entre otros aspectos– cuando los gobiernos recurren a la manipulación electoral, vaciando de contenido el derecho al sufragio; cuando se recurre a la intimidación de la oposición y a la modificación de las reglas del juego democrático, en beneficio del partido gobernante.

Hay que alertar también de que, a nivel mundial, ha habido una tendencia importante –y preocupante– a eliminar las restricciones existentes a la reelección presidencial, pretendiendo así ampliar el periodo por el cual se puede mantener el ejercicio del Poder Ejecutivo.

Como señala el reporte de Freedom House, estos intentos han sido altamente efectivos y han logrado la eliminación o reducción de las restricciones en 31 de los 34 intentos ocurridos alrededor del mundo desde 2005.

La prohibición de la reelección presidencial, y el establecimiento de límites a los periodos de ejercicio del Poder Ejecutivo, es una problemática debatida en América Latina desde hace años.

Latinoamérica se ha distinguido por ser el continente del presidencialismo exacerbado y todos nuestros países han atravesado por dolorosas experiencias autoritarias y dictatoriales, de tal suerte que la limitación del Poder Ejecutivo se ha convertido –en nuestra historia compartida– en un elemento fundacional de la democracia.1

Sin embargo, la tendencia antirreeleccionista empezó a revertirse en América Latina en los años noventa. De esta manera, la prohibición a la reelección consecutiva de los presidentes fue eliminada en Perú en 1993; en Argentina en 1994; en Brasil en 1996, y en Venezuela en 1999.2

Asimismo, en la última década, diversas discusiones y reformas sobre reelección presidencial se dieron en Colombia en 2004 y 2009; en Ecuador en 2008; nuevamente en Venezuela en 2009; en Honduras en 2015, y en Bolivia en 2016.3

Cabe preguntarse el por qué levantar las restricciones a la reelección presidencial podría ser considerado como un retroceso democrático. Es importante señalar que las limitaciones a la reelección son unas de las restricciones más comunes al derecho de ser electo que podemos encontrar en las reglas constitucionales y legales alrededor del mundo.

Generalmente, las democracias establecen restricciones de todo tipo al ejercicio de los cargos ejecutivos y también, aunque con menor frecuencia, a los legislativos. Las diferencias en la regulación de la reelección de los poderes Ejecutivo y Legislativo tienen que ver con su propia naturaleza y facultades. En primer lugar, al Ejecutivo se le suele considerar como una esfera “peligrosa”. El académico John Carey señala que “un presidente que dispone en solitario de los recursos de todo el aparato ejecutivo podría usar estos recursos para perpetuarse en el poder valiéndose de medios ilícitos”.4 El Legislativo, en cambio, puede llegar a ser caótico en su actuar y es difícil que llegue a perpetuarse en el poder. Cabe hacer notar igualmente que la regulación constitucional está en manos del Legislativo y éste será siempre más propenso a establecer los límites a la reelección del Ejecutivo, que a dificultar su propia reelección.5

De ahí que las limitaciones a la reelección del Ejecutivo pueden variar desde una prohibición total, como en el caso de México, a la prohibición de la reelección inmediata, dejando la oportunidad de ser electo nuevamente por otro periodo o más, como sucede en Chile y en Costa Rica; o bien la prohibición de ocupar el cargo por más de dos periodos consecutivos o alternados, como es el caso de Estados Unidos.

Otro argumento de peso en favor de esta restricción es la protección del proceso electoral, ya que se asume que un Ejecutivo fuerte –con intenciones de ser electo una vez más– podría recurrir a métodos ilegales y antidemocráticos para lograrlo, además de promover las posibilidades de éxito de su partido.

De esta manera, diversos expertos afirman que en los regímenes presidenciales los titulares del Poder Ejecutivo obtienen una ventaja excesiva cuando pretenden reelegirse, por lo que consideran que los límites son una garantía de la equidad en la contienda y así se “evita que los presidentes se aprovechen de su posición para permanecer en el poder”.6 Detrás de esta visión está el claro argumento histórico: en América Latina, la reelección ha llevado al abuso del poder y a la tiranía.7

Los límites a la reelección pueden también fortalecer una sociedad democrática, ya que imponen la lógica de la transición política como un evento predecible en los asuntos públicos. De igual manera, mantienen viva la esperanza de los partidos de la oposición de acceder al poder en el futuro cercano, a través de procedimientos institucionalizados, lo que reduce significativamente los incentivos para que algunos opten por la vía violenta para obtener el poder.

En los sistemas presidenciales, considerados por algunos como temporales monopolios del poder, la prohibición de la reelección y el establecimiento de límites son elementos importantes de la arquitectura constitucional, que garantiza que la ciudadanía pueda expresar su voluntad y elegir a sus gobernantes en elecciones periódicas.8

De hecho, la revisión de las regulaciones de los límites de mandato en el mundo muestra que la mayoría de los sistemas presidenciales y semipresidenciales, donde el jefe del Ejecutivo concentra un poder considerable, tienden a establecer tales limitaciones.9

Sin embargo, a pesar de estos razonamientos democráticos, en los últimos años hubo varias reformas a los límites de la reelección presidencial, en el mundo, que transitaron por diversas rutas: reforma constitucional, referendos o nueva interpretación de la norma por parte de tribunales constitucionales. Esto reavivó el debate y suscitó preocupación, por parte de los organismos internacionales, sobre los alcances de la prohibición y la forma adecuada de reformar los límites a la reelección.

Ante ese escenario, en octubre de 2017, el secretario general de la Organización de los Estados Americanos (la oea) invitó a la Comisión de Venecia10 a realizar un estudio sobre el derecho de reelección.

Después de un intenso trabajo y deliberación, en el que participamos jueces constitucionales de todo el mundo, la Comisión de Venecia11 respondió a varias preguntas concretas de la oea, en su informe entregado, en marzo de 2018.

La oea preguntó si existe un derecho humano a la reelección, y, en caso afirmativo, cuáles serían los límites de este derecho. La Comisión de Venecia respondió que no existe un derecho humano específico y diferenciado a la reelección. Agregó que la posibilidad, prevista en la legislación, de presentarse a un determinado cargo para otro periodo es una modalidad, o una restricción, del derecho a la participación política y, específicamente, a contender por un cargo.

Otra cuestión que se analizó fue si los límites a la reelección restringen indebidamente los derechos humanos y políticos de los candidatos. La Comisión de Venecia contestó que en los sistemas presidenciales y semipresidenciales los límites a la reelección presidencial representan un medio para reducir el peligro del abuso del poder por parte del jefe del Poder Ejecutivo.

Señaló, además, que los límites a la reelección presidencial no restringen indebidamente los derechos humanos y políticos de los candidatos, sino que persiguen los fines legítimos de proteger los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho. Y añadió que el derecho de postularse en elecciones, tras un primer mandato, no puede ser garantizado si la Constitución dispone lo contrario.

La oea preguntó también si los límites a la reelección restringen indebidamente los derechos humanos y políticos de los electores. La Comisión contestó que los límites a la reelección presidencial son una restricción autoimpuesta al poder del pueblo de elegir libremente a un representante, con el objetivo de mantener un sistema democrático. En opinión de la Comisión –y a la luz del análisis comparativo de las constituciones de 58 países– abolir los límites a la reelección presidencial representa un retroceso en cuanto a la institucionalización del sistema de pesos y contrapesos indispensable en una democracia.

Para la Comisión de Venecia, la decisión de alterar o eliminar los límites a la reelección presidencial debe sujetarse a un escrutinio público minucioso, ya que tiene un impacto significativo en el sistema político, en la estabilidad de un país y en la confianza pública en los procesos electorales. En el largo plazo, la reforma de estas disposiciones puede afectar la calidad y la solidez democráticas.

La Comisión también opinó que los referendos populares orientados a abolir los límites a la reelección presidencial son particularmente peligrosos, en la medida en que generalmente es el titular del Ejecutivo quien –directa o indirectamente– solicita el referendo. De esta forma, es necesario un amplio consenso –al igual que el respeto a los procedimientos constitucionales y legales– para tomar esta ruta y, al mismo tiempo, para mantener una democracia fuerte, así como la confianza en las instituciones y en los procesos electorales.

En suma, la Comisión de Venecia estableció claramente que no existe un derecho humano a la reelección.12 Para la Comisión, se trata únicamente de regulaciones de la participación política, que son aceptables en una sociedad democrática y que obedecen a un determinado contexto sociopolítico e histórico, aunque su regulación debe estar sujeta a un análisis estricto a fin de garantizar los derechos individuales y colectivos, lograr un equilibrio con otros principios democráticos de los estados constitucionales, y permitir que los representantes rindan cuentas.

Modificar las restricciones a la reelección presidencial no debería ser una iniciativa de quien ostenta el Poder Ejecutivo, o del partido gobernante, sino el resultado de un amplio debate público y legislativo, en el que se genere un consenso entre fuerzas políticas, expertos en materia democrática, organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en su conjunto.

El riesgo de que sea el titular del Ejecutivo, o el partido gobernante, el que impulse esta iniciativa es el de modificar las reglas del juego democrático en su favor; el de desnivelar la cancha. Sin duda, quien ejerce el Poder Ejecutivo tiene la capacidad de influir en el curso de una elección, generando condiciones desiguales de lucha por el cargo o simplemente eliminando las restricciones o contrapesos institucionales existentes para perpetuarse en el poder. Quien ostenta la presidencia de un Estado tiene mayores posibilidades de actuar indebidamente y afectar el frágil equilibrio entre los poderes. Por eso, los límites a la reelección presidencial son frecuentes y ampliamente aceptados en el mundo.

En nuestro país, la restricción a la reelección presidencial es un cimiento de nuestra historia, un fundamento de la democracia y una salvaguarda de las generaciones presentes y futuras. Es, y debe seguir siendo, un principio constitucional intocable.

En otros países de América Latina y del mundo hemos visto las consecuencias de eliminar estas restricciones cuando ya existían. Lamentablemente, eliminar las restricciones a la reelección presidencial en los países puede ser un retroceso democrático, como lo alerta Freedom House.

* Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
1 Baste señalar la importancia histórica que ha tenido en nuestro país el lema de Francisco I. Madero: Sufragio efectivo. No reelección.
2 John Carey (2003), “The Reelection Debate in Latin America”, en Latin American Politics and Society, vol. 45, núm. 1, Spring,  pp. 119-133.
3 Comisión de Venecia. Reporte sobre límites de reelección y la posible existencia del derecho individual a reelegirse. Parte I: Presidentes. CDL-AD(2018)010, 20 de marzo de 2018, disponible en <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2018)010-e>.
Daniel Zovatto (2017),  Reforma Política-Electoral e Innovación Institucional en América Latina (1978-2016), Miami: Ediciones ejv, Internacional, pp. 295-296, 305-306 y 329.
4 John M. Carey (2006), Límites a la reelección y representación legislativa, México: cide, p. 16.
5 Idem.
6 José Cheibub (2007), Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, Cambridge: Cambridge University Press, p. 167.
7 Ibidem, p. 130.
8 Juan Fernando Jaramillo Pérez (2016), “La reelección presidencial inmediata en Colombia”, en Constitución, democracia y derechos, Bogotá: Dejusticia, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad,  pp. 238-258.
9 Tal es el caso de Estados Unidos y de 14 de los 18 países latinoamericanos. Asimismo, los sistemas semipresidenciales de Francia, Polonia o Indonesia restringen la reelección presidencial a únicamente dos periodos consecutivos.
José Thompson (2012), “La reelección y sus implicaciones para la equidad en la contienda electoral”, en Construyendo las Condiciones de Equidad en los Procesos Electorales. Cuaderno de Capel 57, San José: iidh,  pp. 279-288.
10 La Comisión de Venecia es un órgano consultivo del Consejo de Europa en el ámbito del derecho constitucional. Su función es dar asesoría en el establecimiento de constituciones, reformas constitucionales y legislación electoral, entre otros campos. Está integrada por expertos en la materia, procedentes de diferentes países del mundo.
11 Véase: <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2018)010-spa>, pp. 26-28.
12 Comisión de Venecia. Reporte sobre límites de reelección y la posible existencia del derecho individual a reelegirse. Parte I: Presidentes. CDL-AD(2018)010, 20 de marzo de 2018, disponible en <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2018)010-e>.
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