You dont have javascript enabled! Please download Google Chrome!
viernes 19 de abril de 2019

Con dinero y sin dinero

Roberto Duque Roquero*

Los tiempos cambian. Las propuestas también. Hace apenas un año y medio (septiembre de 2017), los líderes del PRI y de la coalición integrada por el PAN, PRD y Movimiento Ciudadano proponían públicamente la eliminación del cien por ciento del financiamiento público para todos los partidos. Esto se dio en el contexto de apoyar a los damnificados por los sismos que ese año azotaron varias regiones del país. Pero la propuesta tendría permanencia, pues se presentaron iniciativas para cambiar el derecho electoral.1 La idea era que la reforma se aplicara a partir de 2018, es decir que –entre otras cosas– los partidos compitieran en las elecciones nacionales sin dinero del Estado. Morena no secundó la idea.

En ese entonces las circunstancias eran distintas. El “tripartidismo” que reinaba desde hacía casi 30 años –y que, como tal, hoy se encuentra extinto– acaparaba la mayoría de los recursos y de los espacios de poder. Morena, en cambio, era un partido emergente: no estaba en el gobierno federal ni tenía gubernaturas bajo su emblema. Su presupuesto era relativamente modesto, aunque ya se perfilaba como un serio contendiente rumbo a la elección de 2018. Para muchos, esa aparente “precariedad” económica implicaba que la eliminación del financiamiento público habría sido especialmente perjudicial para Morena.

Pero ahora los papeles se han invertido. La fuerza electoral que demostró Morena en las últimas elecciones le permitió multiplicar por cuatro los recursos públicos que recibía del Estado. Como sabemos, el 70 por ciento de la bolsa total para el financiamiento público se reparte de manera proporcional al porcentaje de votación recibida en la última elección de diputados federales; el 30 por ciento restante se distribuye en rebanadas iguales para todos los partidos existentes. En su debut como partido político nacional (las elecciones federales de 2015) Morena obtuvo el nueve por ciento de la votación, cifra que condicionó su presupuesto para los tres años que siguieron (2016, 2017 y 2018). Esto cambió radicalmente tras los más recientes comicios, cuando el porcentaje de Morena en el mismo tipo de elección (diputados federales) se disparó al 41.2 por ciento. En consecuencia, su presupuesto experimentó un salto de similar longitud: en 2019 le toca recibir una cifra récord cercana a los 1,600 millones de pesos, como se detallará más adelante.2

Ahora Morena es el partido que –holgado de dinero– empuja con mayor ahínco un cambio constitucional que reduzca el financiamiento público. Y los partidos que antes proponían suprimirlo parecen haber perdido aquel entusiasmo tras el ramalazo recibido en 2018. Pero tienen que hacerse cargo de las iniciativas que presentaron en el pasado cercano. Si cupiera una mínima congruencia, PAN, PRI, PRD y MC no podrían objetar la reducción de recursos que ahora plantea Morena. Es más, saldrían de gane: solo perderán el 50 por ciento de su financiamiento, no todo, como ellos mismos propusieron en su oportunidad.

En efecto, distintos legisladores de Morena han presentado recientes iniciativas con el fin de reducir a la mitad el presupuesto para los partidos.3 En esencia, el partido plantea modificar la fórmula de financiamiento del artículo 41 constitucional. Actualmente, la bolsa total que se distribuye entre los partidos se calcula multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el 65 por ciento del valor diario de la Unidad de Medida (antes salario mínimo). Por ejemplo, para 2019 la operación matemática que hizo en su momento el INE fue la siguiente: el 65 por ciento de la Unidad de Medida (80.6 pesos) equivale a 52.4 pesos. Esto último se multiplicó por 90.3 millones (número de personas empadronadas) y así se llegó a los más de 4,700 millones que distribuir entre los partidos durante este año.4

Pues bien, Morena plantea cambiar un número en la Constitución: sustituir el “65 por ciento” por la mitad, “32.5 por ciento”.

En el artículo 41 constitucional también está normado el financiamiento privado, que puede tener cuatro orígenes distintos: a) militancia (cuotas obligatorias de afiliados y aportaciones voluntarias de candidatos para su campaña); b) simpatizantes (donativos de particulares); c) autofinanciamiento (conferencias, rifas, ventas editoriales), y d) rendimientos financieros (cuentas, fondos o fideicomisos para la inversión de sus recursos). Estas modalidades están reguladas en la legislación electoral y el dinero que reciban los partidos por estos conceptos deben ser reportados con total detalle ante la autoridad electoral, en su función fiscalizadora.

En este punto la Constitución mexicana establece el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado. Esto significa, en la práctica, que el tope de dinero que los partidos pueden recibir de particulares durante un año de calendario será un centavo menor a la cantidad que reciban del Estado. Como es obvio, si se aprobara el cambio propuesto por Morena, continuaría la posibilidad de que los partidos se allegaran recursos privados, pero su límite también se vería recortado a la mitad.

En el plano internacional hay una gran variedad de regulaciones de los dos tipos de financiamiento. En un polo figuran países que se inclinan prácticamente por completo hacia el presupuesto público, en aras de que los partidos no se vuelvan rehenes de intereses privados. En el otro están las regulaciones que solo permiten las aportaciones de particulares, con la idea de que los partidos se rasquen con sus propias uñas; esto, en la lógica de que son organizaciones para cuyo registro se debió haber demostrado algún grado de arraigo entre la población. Entre estos dos polos hay, por supuesto, toda una gama de grises.

En el derecho electoral mexicano se ha optado por un modelo mixto, que se ubica en el centro: los partidos sí reciben una importante cantidad de dinero público, pero pueden hacerse de un tanto más que provenga de manos privadas.

Como puede apreciarse, la eliminación total del financiamiento público y su reducción al 50 por ciento son propuestas que tendrían impactos totalmente distintos para el sistema electoral mexicano. Es cierto que los partidos, en general, tienen una baja estimación de la ciudadanía en cualquier sondeo de opinión serio que se nos ocurra consultar. Pero ello no quita que los partidos son pieza clave de la democracia contemporánea en el mundo. La prueba es que las democracias más desarrolladas funcionan con partidos políticos. Como organizaciones de ciudadanos que comulgan con una idea de país, son el cauce principal para el acceso al ejercicio del poder público. Nada menos. Por eso los esfuerzos legislativos deben enfocarse en fortalecer el sistema de partidos en su conjunto, no en minarlo.

En mi opinión, eliminar por completo el presupuesto que el Estado les otorga a los partidos supondría un brutal retroceso en una democracia como la de México, porque el dinero público que recibe cada uno de ellos para desarrollar su papel les da un “piso mínimo” a fin de que la contienda electoral sea equitativa.

Dejar solo el financiamiento de particulares implica el riesgo de que intereses privados capturen la contienda electoral; se incentiva que los gastos de los partidos sean financiados por otros medios, no necesariamente legales. El problema del financiamiento ilícito en las campañas –ya de por sí preocupante– se vería agravado con ese tipo de modificación.

En cambio, la propuesta de Morena me parece sensata. Concuerdo en que ha sido excesiva la cantidad de recursos públicos que anualmente reciben los partidos, al punto de incurrir en gastos superfluos o en la contratación de consultorías millonarias, como consta en diversos informes de fiscalización. Y es frecuente que se preocupen poco por allegarse el financiamiento privado por excelencia: recabar las cuotas de sus afiliados. En este sentido, la disminución del financiamiento público obligaría a los partidos a replantearse cómo utilizar de manera más sabia los recursos de los que disponen como entidades de interés público, que es su naturaleza constitucional.

Todo esto entraña una discusión importante para el proceso democrático de México. En el análisis legislativo no debe excluirse el financiamiento a las candidaturas independientes, cuya regulación es bastante nueva. En el nivel nacional, esta figura se incorporó a la legislación electoral con la reforma política de 2012. Se estableció en el artículo 35 de la Constitución que una persona puede postularse por la vía independiente a cualquier cargo de elección popular. Con ello se dejó atrás el tradicional monopolio que los partidos detentaban en el registro de candidaturas.

Pero el Congreso cometió un error muy grave en la legislación secundaria de 2014. En vez de crearles un modelo propio a las candidaturas independientes, colgó su régimen de prerrogativas al preexistente sistema de partidos. Con ello, la regla general establece que el conjunto de las candidaturas independientes que hayan logrado su registro para alguna elección en particular, recibirá el dinero público que le correspondería a un partido de nuevo registro. La consecuencia es simple: si hay muchas candidaturas independientes, a cada una le tocará menos dinero, y viceversa. Dicho en pocas palabras: es una patada a la certeza electoral y al piso parejo en la contienda.

La experiencia ha mostrado que es muy profunda la desventaja de las candidaturas independientes en relación con las que postulan los partidos políticos. Mi propuesta precisa es remplazar el esquema actual y que en su lugar se disponga lo siguiente: que a cada candidatura independiente (no importa a qué cargo se postule) se le otorgue un financiamiento público equivalente a la mitad del tope de gastos de campaña. Esto, en la lógica de que la otra mitad se reserve al financiamiento privado que la candidata o candidato desee recabar. Desde luego, debe acompañarse de la previsión del ajuste presupuestal necesario, de modo que exista disponibilidad de recursos para quienes logren el registro por la vía independiente.

Cualquiera que sea la decisión que tome el poder reformador de la Constitución, esta debe apuntar al fortalecimiento del sistema de partidos y del principio de equidad en la contienda. Lo contrario iría en detrimento de la democracia que a lo largo de muchos años hemos construido en México. Demos pasos para adelante.

* Profesor de Derecho Electoral en la Facultad de Derecho de la UNAM.
1 El 26 de septiembre de 2017, el entonces coordinador del PRI en la Cámara de Diputados, César Camacho Quiroz, presentó la iniciativa de reforma constitucional para eliminar el financiamiento a partidos (además de la totalidad de los diputados plurinominales). El 28 de septiembre de ese mismo año, a nombre del Frente Ciudadano por México (PAN, PRD y MC), el entonces diputado Clemente Castañeda Hoeflich presentó una iniciativa para la eliminación del financiamiento público a los partidos.
2 Financiamiento anual que se ha asignado a Morena por concepto de actividades ordinarias permanentes: 2015, 78.2 millones de pesos; 2016, 242.7 millones; 2017, 380.6 millones; 2018, 414.9 millones; y 2019, 1,567.7 millones.
3 Decenas de iniciativas han sido presentadas en esta materia por diversos partidos políticos. La más reciente, el 5 de marzo de 2019, por los diputados Tatiana Clouthier y Mario Delgado, del grupo parlamentario de Morena.
4 Me parecería sano que en la fórmula de financiamiento público el monto total para repartir variara de acuerdo con el número de partidos existentes, esto es, a más partidos en competencia, mayor la bolsa de dinero público para financiar sus actividades.
error: Alert: Content is protected !!