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sábado 24 de agosto de 2019

Brincar el muro

Patricio Ballados V.*

Desde el primer ejercicio en 2006 se han celebrado tres votaciones federales y cerca de una veintena de comicios locales en las que los mexicanos que residen en el extranjero han podido ejercer su derecho fundamental de participación política. Esta experiencia permite abrir un espacio de reflexión para hacer un balance de lo logrado y prever, con tiempo suficiente, las mejoras al sistema de cara a los comicios de 2021.

La participación de nuestros connacionales no ha estado fuera de la controversia y crítica que es tan usual en todo lo que tenga que ver con la materia electoral. Los principales detractores –que suelen ser más o menos anónimos– señalan la falta de participación, el costo y el lugar de los migrantes en la larga lista de prioridades en materia electoral, entre los elementos que harían de este ejercicio una pérdida de tiempo y recursos para la democracia mexicana.

No obstante, como podremos observar, el desarrollo del voto de los mexicanos residentes en el extranjero ha evolucionado positivamente. La participación de la comunidad ha ido en aumento (de 40,000 a casi 200,000 personas inscritas en 2018). Se ha incorporado más de una decena de entidades para reconocer este derecho en la elección de tres presidentes de la República, senadurías (LXIV Legislatura) y gubernaturas de 14 entidades.1

El camino ha sido largo y sinuoso. Hoy se debate con seriedad la existencia de la representación de los migrantes mexicanos en el Congreso de la Unión, mientras que al inicio del siglo el mero ejercicio del voto parecía un intrincado camino político, legal y reglamentario.

Vale la pena recordar de dónde partimos y cómo, en cada proceso electoral, se han logrado consolidar de forma progresiva los derechos políticos de la comunidad migrante.

  1. PEF 2005-2006

La reforma electoral de 2005 permitió que los mexicanos radicados fuera del país pudieran ser parte de la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) –siempre y cuando contaran con credencial para votar (CPV) vigente, expedida en territorio nacional– y pudieran ejercer su derecho al voto vía postal por medio de correo certificado. El entonces Instituto Federal Electoral (IFE) incorporó a la LNERE a 40,876 ciudadanos residentes en 80 países de los cinco continentes.

Se trató de un primer ejercicio exitoso que logró demostrar la factibilidad de organizar comicios fuera del país con un grado de certeza comparable a la del territorio nacional, así como sentar las bases del entramado administrativo y jurisdiccional de su organización. Se logró construir una lista nominal acotada (40,876), con muy alta tasa de participación: ocho de cada 10 inscritos enviaron su voto.

Entre las lecciones aprendidas, en las que el mayor reto fueron las altas expectativas respecto al LNERE, se identificó la necesidad de reforzar la comunicación y vinculación con la comunidad mexicana de forma permanente, así como desarrollar campañas específicas de credencialización. Dentro de las tareas de la autoridad electoral, en particular se buscó anticipar los trabajos de coordinación del voto en enero del año previo a la elección, para atender la capacitación y difusión con mayor oportunidad. De igual forma, se sugirió evaluar la obligatoriedad del correo certificado y la ampliación de plazos para emitir el voto. Destaca también la recomendación de mayor peso: analizar la posibilidad de emitir una CPV fuera del país.

  1. PEF 2011-2012

El marco normativo que se aplicó fue el mismo de la elección 2006. Mientras que el cambio más relevante en el desarrollo de la estrategia correspondió al instrumentado por el propio IFE para contar con personal y equipo del Instituto en 30 consulados de Estados Unidos, lo cual contribuyó significativamente a aumentar la LNERE en 45%, para sumar a casi 60,000 mexicanos en el exterior con posibilidad de incidir con su voto en la elección presidencial.

Esta decisión atendió de manera directa una de las lecciones de 2006, que señalaba la necesidad de reforzar la vinculación y mejorar la comunicación con la comunidad migrante. En este sentido, también se adelantó la instalación de la Comisión Temporal a enero de 2011, es decir, una anticipación de siete meses a lo ocurrido en 2005.

Entre los retos enfrentados, nuevamente se advirtió la pertinencia de emitir una CPV en el extranjero, ampliar los plazos para el registro en la lista nominal, el envío del voto y evaluar el uso de la tecnología para facilitar y aumentar la participación de los mexicanos en el exterior. En esta ocasión se enfatizó la necesidad de llevar a cabo análisis técnicos con miras a una posible reforma electoral que profundizara en estos aspectos.

  1. PEF 2017-2018

La nueva legislación electoral aprobada en 2014 incorporó modificaciones relevantes en materia del voto en el extranjero, específicamente en lo referente a la ampliación de los cargos por los que los ciudadanos pueden votar desde el exterior; la atribución del recién creado Instituto Nacional Electoral (INE) para emitir la CPV en territorio extranjero, programa que inició de manera permanente desde febrero de 2016; la ampliación de las modalidades del registro y emisión del voto; así como la facultad del INE para establecer los lineamientos que deberán seguir los Organismos Públicos Locales Estatales (OPLE) de las entidades que reconocen el derecho al voto de sus oriundos radicados en el extranjero. El resultado mostró que aquella primera recomendación (credencialización en el extranjero) había sido certera: de 2012 a 2018, la LNERE se triplicó hasta alcanzar más de 180,000 mexicanos inscritos.

De manera general, la Comisión Temporal del Voto de aquellos compatriotas residentes en el extranjero recomendó explorar otras modalidades de votación, como la electrónica o la presencial, con la finalidad de hacer más eficientes y efectivos los trabajos institucionales y, de manera particular, flexibilizar y maximizar el ejercicio del sufragio.

Destaca la valoración en el sentido de que la ampliación del plazo para solicitar la inscripción en la LNERE provocó que sólo se contara, hasta dos meses antes de la jornada, con un estimado confiable del número de votos que podrían recibirse por tipo de elección y entidad federativa, lo que supuso un reto operativo. En las ocasiones anteriores (PEF 2005-2006 y 2011-2012) se insistió en la conveniencia de ampliar los periodos de registro a la LNERE que habían durado tres meses y medio (del 1 de octubre al 15 de enero), por lo que en el PEF 2017-2018 el plazo se duplicó con una duración de siete meses (del 1 de septiembre al 31 de marzo). Lo que en primera instancia se vislumbró como un factor positivo para aumentar el registro trajo consigo complicaciones no previstas.

De la tercera elección presidencial con voto de los mexicanos en el exterior vemos que hay recomendaciones exitosas (CPV en el extranjero), otras en la práctica no resuelven el reto planteado (ampliación de plazos) y otras más siguen siendo una asignatura pendiente (modalidad no postal para emitir el voto).

En resumen, las distintas modificaciones legales y administrativas han incidido en el ámbito federal, observándose un incremento constante en la participación de la diáspora en la lista nominal y los votos emitidos. No obstante, también se ha registrado un menor porcentaje en su concurso.

  1. El camino hacia adelante

El sistema de voto actual ha encontrado su límite. Si buscamos un salto cualitativo para facilitar que quienes residen fuera de México puedan ejercer su derecho al sufragio, se debe emprender una modificación mayor; la cual pasa por dos ámbitos que podrían ser complementarios. Los cambios en el ámbito administrativo bastarían para lograr una mejora cualitativa. Las modificaciones legales, si bien podrían contribuir, no son indispensables. Es más, no sería recomendable abrir un proceso de reforma respecto a este tema en solitario.

El ámbito de la administración electoral

Desde el INE se puede profundizar en el alcance del voto de la diáspora mexicana en el exterior para que, de manera efectiva, ejerza sus derechos políticos mediante tres medidas: simplificación, modernización y atención efectiva.

En primer lugar, se deben modificar los criterios para integrar la lista nominal de electores en el extranjero. En el caso de los mexicanos radicados en México, 98.7%2 de los que conforman el padrón electoral se encuentran en la lista nominal. Esta tasa obedece a que, una vez concluido el trámite para obtener la credencial para votar, los ciudadanos automáticamente se convierten en electores y se excluyen de ella sólo por alguna de las bajas previstas en la ley. De manera análoga, quienes solicitan esta credencial desde el extranjero (CPVE), podrían formar parte de la LNERE después de haberla “activado” ˗vía internet o telefónica˗, ya fuera mediante un proceso automático o incluyendo la solicitud para integrar el LNERE en el mismo formato de solicitud para expedir la CPVE. Para darnos una idea, al corte del 31 de marzo de 2018 se realizaron más de 672,000 trámites de dicha credencial, mientras que la LNERE ascendió a 180,000 electores. Esta medida de simplificación administrativa ampliaría de tajo la posibilidad de ejercer el voto. Desde luego, existen otros factores que inciden en la participación, pero realizar en un solo paso la inscripción del listado es la base de la cual se debe partir.

En segundo lugar, se debe hacer realidad el voto por internet. La reforma de 2014 abrió la puerta para este método de votación y es indispensable que sea viable para los comicios de 2021. Con ello, se lograrían superar muchas barreras logísticas y los costos de transacción para los votantes. Por ejemplo, en lugar de ejercer su voto un mes antes de la jornada electoral, los electores podrían hacerlo casi al mismo tiempo que quienes votamos en México. Este método es más compatible con los electores, pues no está sujeto a contar con un domicilio fijo en el extranjero –recordemos la alta tasa de cambio de domicilio–, con lo que se podría abatir el abstencionismo. Por último, este método lograría abaratar sensiblemente el costo organizativo al hacer innecesaria la impresión y envío de boletas, la capacitación y reclutamiento de funcionarios de casilla, la instalación de centros de acopio, escrutinio y cómputo. Desde el Instituto se ha propuesto la incorporación de la urna electrónica dentro de una lógica de austeridad y eficiencia. El voto por internet completaría la modernización de este proceso toral en la democracia mexicana.

En tercer lugar, se debe instrumentar una política pública de carácter permanente para mejorar la vinculación con las comunidades mexicanas en el mundo. Esta política, que se ha recomendado de forma reiterada desde 2006, busca desarrollar una comunicación directa que aumente el interés y la participación de los migrantes, con acciones de difusión efectivas. Ello exige planeación oportuna (Comisión Temporal), presencia constante (oficinas) y estrategia permanente con acciones medibles.

El ámbito legislativo

En cuanto a los cambios a la legislación, existen dos principales temas a tratar:

Elecciones para diputados. La reforma de 2014 amplió la posibilidad de votar para la integración del Senado. No obstante, parece claro que los migrantes, como grupo societal, estarían mejor representados en la Cámara baja, que dentro del agregado de votados para elegir la representación de una parte de la federación. Es claro que, para las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en materia presupuestal, por ejemplo, los migrantes son un grupo de población-objetivo, por lo que es más nítida su relación política con esta forma de representación popular. Aunado a ello, habría que explorar la relación entre iterar la participación y estabilidad de los vínculos políticos, así como de pertenencia: el voto cada tres años podría contribuir a afianzar estos lazos.

Reglas para la elección pasiva. Existe un sinnúmero de iniciativas para incluir a los migrantes como representantes en el poder Legislativo, las cuales van desde crear una sexta circunscripción, participar por la vía de la representación proporcional, determinar acciones afirmativas o cuotas por medio de la legislación o en el ámbito administrativo. Este tema, que significa una segunda etapa al pasar de ser representados a representar, debe analizarse con seriedad y cautela.

De acuerdo con el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), son 11,848,537 de personas que integran la comunidad mexicana residente en el exterior; en tanto, el número total de inscritos en la LNERE duante 2018 fue de 181,873, es decir, apenas 1.5%. Con esta cifra en mente, debemos empezar a debatir un cambio de fondo que permita hacer realidad el ejercicio de un derecho político fundamental para todos los mexicanos. La credencialización fuera del país fue un paso decisivo que sentó las bases para incorporar a todos los mexicanos dentro de nuestra comunidad política. Es hora de imaginar y proponer mecanismos que utilicen la tecnología para hacer de este ejercicio una proceso ágil, fácil, confiable y expedito.

* Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE.
1 En donde ya se ha ejercido el sufragio. En total, 17 entidades contemplan el voto de sus oriundos residentes en el exterior.
2 Con información al 12 de julio de 2019.
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