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viernes 18 de octubre de 2019

¿Autonomía en juego?

María Marván Laborde*

La creación de organismos constitucionales autónomos en México fue pensada como herramienta para disminuir el poder presidencial tanto en sus facultades constitucionales como en aquellas que Jorge Carpizo denominara metaconstitucionales. En sus orígenes son parte esencial de una doble transformación; por un lado, el abandono de un sistema autoritario por medio de una transición democrática y, por el otro, los cambios en la relación entre el gobierno y la economía. Ambos procesos fueron propios de la última década del siglo xx; no es casualidad que los tres primeros organismos que obtuvieron su autonomía constitucional fueran el Banco de México en 1994, el Instituto Federal Electoral1 en 1997 y la Comisión Nacional de Derechos Humanos en 1999.

El hiperpresidencialismo mexicano actuó por décadas sin contrapesos en lo económico y en lo político. En materia económica el presidente tenía la última palabra respecto a deuda y política cambiaria, en el ámbito político el partido hegemónico (1946-1997) fue creado y sostenido por el Estado; era imposible distinguir dónde comenzaba el partido y terminaba el gobierno.

México transitó a la democracia electoral paulatinamente por medio de reformas moderadas que comenzaron como un proceso de liberalización controlada. En 1977 se transformó el sistema electoral, que había sido de mayoría relativa pura, en uno mixto, el cual introdujo la representación proporcional, lo que abrió paso al pluralismo político.

Entre 1977 y 1990 el control del gobierno y del partido hegemónico sobre la Comisión Federal Electoral (cfe) respecto a la organización de las elecciones era total. Si bien todos los partidos políticos siempre tuvieron derecho a tener representantes en ella, su composición estaba calculada para que el PRI no pudiese perder una votación, ni siquiera en el caso de que todas las oposiciones votasen unidas.

La creación del Instituto Federal Electoral fue la respuesta legal a las protestas de las oposiciones por los fraudes electorales de la década de los ochenta, tanto en el ámbito local como en el federal, culminando con la caída del sistema de 1988.

Las reformas legales que transformaron la autoridad electoral fueron paulatinas. Para darle legitimidad, la dotaron de una primera autonomía operativa donde el órgano máximo de dirección sería el Consejo General (CG) del IFE, que incluyó por primera vez cierta representación ciudadana. En segundo lugar, pero no por ello menos importante, la ley estableció que la estructura del personal operativo se organizaría a partir del Servicio Profesional Electoral. Se sometía a los funcionarios electorales a pruebas de ingreso, quienes tenían derecho a una carrera meritocrática para su permanencia y promoción.

En la primera conformación del Consejo General del IFE participaba el Poder Ejecutivo por la vía del Secretario de Gobernación; el Poder Legislativo (dos diputados y dos senadores, uno de la primera mayoría y otro de la segunda); partidos políticos (de uno a cuatro representantes, dependiendo de la votación obtenida en la elección anterior) y, por primera vez, se introduce una representación ciudadana con seis consejeros magistrados, éstos deberían ser abogados y nombrados por mayoría calificada de dos terceras partes de la Cámara de Diputados a propuesta del presidente. Esto implicaba una negociación política al menos entre los dos partidos con mayor número de diputados; todos ellos tenían voz y voto. A pesar de que el cg siguió presidido por el Secretario de Gobernación, se le dotó (simbólicamente) de independencia con relación a la influencia del presidente en turno, para ello se le sacó físicamente del Palacio de Cobián, desde entonces la autoridad electoral se ubica al otro lado de la ciudad, en Viaducto Tlalpan.

En 1994 hubo que repensar al Consejo General de nuevo. La aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en la selva lacandona el 1 de enero2 y el asesinato de Luis Donaldo Colosio, candidato presidencial del PRI, el 23 de marzo pusieron una vez más en entredicho la legitimidad del organismo electoral.

En el CG del IFE se mantuvo el Secretario de Gobernación y los cuatro legisladores, los consejeros magistrados fueron sustituidos por seis consejeros ciudadanos. Quizá el cambio más radical de esta reforma fue haber retirado el derecho al voto a los partidos políticos representados en el CG. Sólo el presidente de éste, el Secretario de Gobernación y los consejeros ciudadanos tendrían voz y voto. Estos últimos eran nombrados por mayoría calificada de la Cámara de Diputados, lo que exigía el acuerdo de las fuerzas políticas representadas en ella. Tendrían derecho a una dieta y no estaba previsto que fueran abogados ni que se dedicaran a esta actividad de tiempo completo. De alguna manera, su labor era supervisar las actividades del personal del Servicio Profesional, encargado de todas las actividades necesarias para tener elecciones.

Finalmente, con la reforma electoral de 1996 se completó la autonomía de la autoridad electoral, ya no era sólo operativa y presupuestaria, se elevó a rango constitucional. Al salir del CG el Secretario de Gobernación, el Poder Ejecutivo perdió injerencia en el IFE, los consejeros ciudadanos fueron sustituidos por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, todos elegidos por dos terceras partes del voto de los diputados. Como es evidente, era indispensable el acuerdo de más de una fuerza política para concretar los nombramientos. Estos consejeros trabajarían de tiempo completo en el IFE, con derecho a un sueldo igual al de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y quedaba bajo su responsabilidad tomar todas las decisiones necesarias para la organización de los procesos electorales.

La autonomía del Instituto Federal Electoral fue una conquista de las oposiciones a lo largo del proceso de transición a la democracia, al salir definitivamente de la órbita del Poder Ejecutivo. La autonomía se sostiene en tres elementos: primero, en el nombramiento de los consejeros electorales no interviene el Poder Ejecutivo y es indispensable el acuerdo entre diversas fuerzas políticas representadas en la Cámara de Diputados, quienes tienen garantizada la autonomía económica individual mediante un sueldo equivalente al de un ministro de la SCJN. El principio de estabilidad en el puesto era un elemento importante de este diseño institucional, aunque –como veremos más adelante– ha sido vulnerado por el Poder Legislativo. En segundo lugar, el IFE cuenta con patrimonio y presupuesto propio, asegurado desde la Constitución. Y, en tercero, su estructura profesional tiene un Servicio Profesional Electoral que se ha institucionalizado a lo largo de casi tres décadas.

Entre 1990 y 2018 tres fueron las principales fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión que garantizaron la gobernabilidad del Poder Legislativo: los partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática y el Revolucionario Institucional. Tanto el nombramiento de los consejeros ciudadanos (1994) como de los consejeros electorales supusieron el acuerdo de estas fuerzas políticas.

2003 fue un mal año para la autonomía del Consejo General del IFE, primero porque los partidos no permitieron la reelección a ninguno de los consejeros y a la consejera electoral que, por ley, tenían derecho a ello. pri y pan, enojados por las multas de Pemexgate y Amigos de Fox, prefirieron renovar en su totalidad al Consejo, por encima de la estabilidad de la institución. El segundo lamentable evento fue la designación del nuevo cg sólo con el voto del PRI y el PAN, con la exclusión del prd, el cual se levantó de la mesa por complicaciones en el proceso de negociación; cuando quiso regresar, horas antes de subir al Pleno los nombramientos que habían acordado los otros dos partidos, éstos le cerraron la posibilidad de reabrir las negociaciones para incluir alguna de sus propuestas.

La elección de 2006 mostró los resultados más cerrados de nuestra historia; sólo hubo 233,000 votos de diferencia entre el primer y segundo lugar, apenas 0.56% de la votación total. Andrés Manuel López Obrador quedó en segundo lugar, postulado por el otrora excluido prd. La falta de legitimidad de aquel CG tuvo un papel decisivo en la fortaleza del movimiento poselectoral y la narrativa del fraude se reinstaló en el imaginario mexicano.

El conflicto electoral de 2006 condujo a la reforma de 2007-2008 y a una nueva remoción del Consejo Electoral, ahora en forma escalonada. Después de la elección de 2009, salieron tres consejeros que debieron ser sustituidos en octubre de 2010. Tras un largo e infructuoso proceso de selección, PAN, PRI y PRD conformaron una lista de 19 candidaturas, sin poder decidir por más de un año. El Consejo General siguió funcionando con sólo seis de los nueve integrantes que marca la ley. Cuando el proceso electoral 2011-2012 estaba en curso, se echó a andar una nueva forma de selección: un “comité externo” ad hoc, creado por un acuerdo extraparlamentario, el que buscó tres personas cuyos perfiles fueran aceptables para las tres fuerzas políticas. El Pleno de la Cámara de Diputados votó por unanimidad esas propuestas.3

La reforma electoral de 2014, que transformó al Instituto Federal Electoral en Instituto Nacional volvió a descabezar a esta entidad. Se hizo un nuevo procedimiento de selección que agregó complejidad al proceso de nombramiento de los consejeros electorales, incluido el consejero presidente. Se estableció en el artículo 41 Constitucional (fracción v, apartado A, a-e) la creación de un comité técnico de evaluación conformado por siete personas, tres de ellas nombradas por el órgano de dirección política de la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y dos más por el órgano garante establecido en el artículo 6º de la Constitución.4 El comité técnico preseleccionó cinco candidaturas por puesto vacante y el órgano de dirección política acordó un nombre que sometió al Pleno de la Cámara para ser aprobado por dos terceras partes. Al final de un proceso imbricado y poco claro, la composición del cg surgió de un acuerdo entre las fuerzas políticas.

A partir de 2003 y sobre todo después de 2008 se satanizó que el nombramiento de los consejeros electorales fuese parte de un acuerdo entre partidos políticos. Se instaló en la opinión pública como hecho vergonzante y hasta corrupto que entre las tres fuerzas políticas propusieran a los consejeros por medio de lo que peyorativamente hemos denominado las cuotas. Valga la pregunta, si la responsabilidad del nombramiento recae en la Cámara de Diputados ¿no resulta indispensable que los nombramientos sean producto de una negociación política? Todavía más ¿no es que consideramos que el origen de su autonomía provenía precisamente de la imposibilidad de que el partido en el gobierno designara por sí solo a la autoridad electoral? Otro problema es que a las cuotas las integren sólo cuates de probada lealtad por encima de sus capacidades.

La opinión pública, en especial el duopolio de la televisión, enojados con la reforma electoral de 2007-2008, que les quitó el negocio de las campañas políticas, han sido activos militantes del desprestigio de la autoridad electoral.5 Se han encargado de difundir que la falta su autonomía proviene del acuerdo entre fuerzas políticas. No han querido decir que el hecho de que ninguna fuerza política pueda decidir por sí misma es justamente la mejor garantía de una autoridad equilibrada.

La supuesta debilidad de la autonomía no tiene su origen en la necesidad del acuerdo político, sino del juego perverso de vetos de los partidos políticos que ha dificultado y vilipendiado los procesos de selección. Presentar una candidatura a consejero electoral significó estar dispuesto a recibir, tanto de los partidos como de la opinión pública, toda clase de insultos y escarnios con independencia de que estos tuviesen o no fundamentos. A pesar de todo lo que ha avanzado la democratización electoral, el aparato institucional creado para la organización de las elecciones, sin importar las múltiples alternancias en el ámbito federal (ejecutivo y legislativo) y en el local (ejecutivo, legislativo y municipal), la desconfianza entre partidos lejos de disminuir sólo se ha acrecentado. No se ve cercano el día en que la responsabilidad de organizar las elecciones recaiga de nuevo en el Poder Ejecutivo.

Es indispensable la autonomía de la autoridad electoral para preservar la democracia conquistada y probada en las urnas, para ello hay que conservar lo básico: el máximo órgano de dirección debe recaer en un cuerpo colegiado, conformado a partir de designaciones de la Cámara de Diputados, con una mayoría calificada que exija en concurso de diversas fuerzas políticas; tanto la institución como los consejeros deben tener independencia económica que garantice su buen funcionamiento. Partidos políticos y legisladores deben respetar la inamovilidad de los consejeros, así como asumir la responsabilidad política de los perfiles de hombres y mujeres que proponen, buscando a quienes tienen un prestigio qué cuidar con un puesto que debería ser de un altísimo honor, equivalente a un puesto de elección popular o ser elegido ministro de la Corte.

Como bien concluyen Steven Levitsky y Daniel Zablat en su libro ¿Cómo mueren las democracias? (2018), ningún diseño institucional está a prueba de la irresponsabilidad de los actores, toda democracia requiere, para funcionar, la tolerancia mutua y la deferencia6 institucional. Es decir, no hay ni habrá democracia que funcione mientras los actores políticos e institucionales no estén dispuestos a que funcione. La autonomía de la autoridad que organiza las elecciones proviene del diseño institucional y requiere tanto del compromiso de los partidos como de la ética de las y los consejeros. El diseño legal es indispensable aunque, por sí mismo, siempre será insuficiente.

* Doctora en Sociología Política por la New School for Social Research. Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam.
1 Instituto Federal Electoral de 1990 a 2014, año en que se convierte en Instituto Nacional Electoral.
2 Fecha emblemática escogida estratégicamente porque ese día entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica que México había firmado con Estados Unidos y Canadá, el cual era vendido por Carlos Salinas de Gortari como símbolo de modernidad y éxito económico de su sexenio (1988-1994).
3 El 15 de diciembre de 2011, es decir, ya avanzado el proceso electoral 2011-2012, gracias a ese procedimiento entramos Sergio García Ramírez, Lorenzo Córdova Vianello y quién esto escribe. Por supuesto, también fuimos parte de un acuerdo político entre PAN, PRI y PRD.
4 Este es el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Debido a que esta autoridad también estaba en proceso de transformación en 2014, la Constitución se refiere a ella sin darle el nombre específico que adquiriría con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información de 2015.
5 El discurso antidemocrático no está dirigido solamente en contra de las autoridades electorales, los partidos políticos y el Congreso de la Unión son blanco de sus críticas. Han alimentado activamente el discurso de que son tan caros como inútiles.
6 Forbearance, en inglés.
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