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lunes 23 de septiembre de 2019

30 años después

Gerardo de Icaza* y Martín Ferreiro**

Desde finales de la década de 1980, cuando comenzó la tercera ola democratizadora, los países de América Latina se trazaron como objetivo prioritario el perfeccionamiento de sus procesos electorales, bajo la premisa de que mejorar la calidad de los comicios contribuiría a la salud de las incipientes democracias. Lo que se pretendía era generar una escalera en los sistemas que se habían abierto recientemente a la competencia política, la cual permitiera a cualquier ciudadano tener acceso al poder. Para ello, debía garantizarse un proceso con condiciones equitativas para todos los competidores, regido por una institución independiente, en la que los actores políticos y el electorado pudieran confiar.

Tras más de 30 años de esfuerzos en este sentido, los procesos electorales en el continente han mejorado de manera sustancial. Hoy, salvo algunas excepciones, las elecciones en la región se llevan adelante con transparencia, respetando las reglas del juego y sin necesidad de asistencia internacional. Pero no sólo la calidad de los comicios ha aumentado, sino también la cantidad: entre 2016 y 2019, todos los países de América Latina fueron a las urnas, ya sea para celebrar elecciones generales, presidenciales, legislativas, locales, judiciales o consultas populares.

En síntesis, los datos son consistentes: hoy en día tenemos más y mejores elecciones. Pero, cabe preguntarse, ¿esto ha sido suficiente para fortalecer nuestras democracias? Contrariamente a la lógica bajo la que hemos operado todos estos años, la respuesta es no.

De acuerdo con el estudio más reciente de Latinobarómetro1 en 2018, el nivel de satisfacción con la democracia en la región fue de tan sólo 24%, es decir, 20 puntos porcentuales por debajo del de una década atrás. El sondeo arroja otras cifras preocupantes: 5% de los ciudadanos en Latinoamérica considera que vive en una democracia plena, mientras que 68% piensa que la democracia en su país presenta problemas.

La proliferación de campañas de desinformación y desprestigio de las instituciones, fenómeno complejo que no es el objeto de este artículo, contribuye sin duda al malestar ciudadano. Pero existen otras razones más profundas, vinculadas a los déficits estructurales de nuestros regímenes.

Tal como establece el artículo 3 de la carta democrática interamericana, la “celebración de elecciones periódicas, libres y justas” es sólo uno de los elementos esenciales de una democracia representativa. Ésta requiere, asimismo:

  • Respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales.
  • Acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho.
  • Régimen plural de partidos y organizaciones políticas.
  • Separación e independencia de los poderes políticos.

Lamentablemente, en los últimos años, estos pilares se han deteriorado. Tomando como referencia la definición adoptada por la carta interamericana, en este artículo nos proponemos explorar los déficits institucionales presentes, en mayor o menor medida, en todas nuestras democracias, explicando cómo éstos impactan, a su vez, los procesos electorales.

Derechos humanos y libertades fundamentales

Los valores de libertad y respeto por los derechos humanos son elementos esenciales de la democracia. Asimismo, el sistema democrático proporciona las mayores garantías para  proteger y realizar los derechos fundamentales. Esta estrecha relación lleva a que, cuando uno de estos elementos se resiente, el otro también lo haga. Parte de la debilidad de nuestras democracias se explica, entonces, por su incapacidad para lograr un marco de protección efectiva de los derechos de la ciudadanía.

Durante 2018 los derechos políticos y las libertades civiles se deterioraron en todo el mundo hasta su punto más bajo en más de una década. Los números de Freedom House2 indican que sólo 39% de la población es “libre”. El resto es parcialmente libre (24%) o no lo es (37%). En términos de países, el porcentaje de aquellos “no libres” ha crecido desde 2007 en casi 3%. Por donde lo miremos, estamos perdiendo libertades.

La CIDH ha observado que varios países de la región continúan muy afectados por crisis de naturaleza política, económica y social, con consecuencias graves para garantizar el pleno goce de los derechos a sus habitantes.3 Ejemplo de ello es el continuo descenso de Venezuela hacia la dictadura y la crisis humanitaria, los conflictos poselectorales en Honduras y la actual inestabilidad que afrontamos en Nicaragua.

Con extrema preocupación, la comisión observó en 2018 que algunos Estados de la zona mantenían posturas oficiales de ataques a los derechos humanos y a los principios básicos de tolerancia, que fundamentan la democracia.4 En ese contexto, también se advirtieron discursos de intolerancia por parte de altas autoridades, que podrían justificar la incitación al odio racial, la construcción de barreras físicas en las fronteras y estigmatización de los migrantes. Además, la relatoría para la libertad de expresión de la CIDH reportó amenazas y actos violentos contra periodistas, represión de manifestaciones opositoras, censura, concentración de medios y programas de vigilancia gubernamental.5

Los datos confirman la tendencia observada. En diez años (2007-2017), el número de peticiones recibidas por la comisión pasó de 1,456 a 2,494, lo que representa un aumento de 71%. Los países que concentran el mayor número de casos son México (819), Colombia (536) y Perú (195).6

En un entorno como el que hemos descrito, aun cuando se cuente con una institución electoral fuerte y los comicios se planifiquen de manera adecuada, la calidad del proceso se ve afectada. En un escenario en que las minorías son amenazadas, los derechos sociales y económicos de la población se ven postergados y se restringe la libertad de expresión, no se dan las condiciones para que el elector ejerza libremente su derecho al voto.

Acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho

En una democracia, el acceso a los puestos de poder se lleva a cabo mediante un proceso regido por un marco jurídico preestablecido, el cual define quiénes pueden competir y bajo qué condiciones. Estas reglas son conocidas y aceptadas por todos los actores involucrados en la disputa.

En la región, desafortunadamente, este principio no siempre se respeta. En algunos casos, las reglas no están definidas o no son del todo claras. Es lo que sucede, en particular, con el régimen de inhabilitaciones. En más de una elección hemos observado que la ley no define con claridad cuáles son los requisitos que se deben cumplir para presentar una postulación y bajo qué supuestos se puede proceder a la anulación de una candidatura. Este vacío trae incertidumbre en la campaña y otorga un amplio margen de discrecionalidad a las autoridades a quienes corresponde resolver quién continúa en la contienda.

También puede ocurrir que los requisitos para participar sean muy estrictos. En estos casos, por lo general, se multiplican las impugnaciones a candidaturas, por parte de actores que buscan resolver en los tribunales una disputa que debería solucionarse en las urnas. La sobrecarga de trabajo con la que debe lidiar la autoridad electoral provoca una demora en la resolución de los recursos. Son conocidos los casos de candidatos, algunos de ellos muy bien posicionados de cara a los comicios, que han sido inhabilitados bien entrada la campaña, incluso, muy cerca de la fecha de la elección.

Es preciso señalar, sin embargo, que las inhabilitaciones discrecionales o tardías no son la única práctica que pone en tensión al Estado de derecho en la región. Los intentos por eliminar los límites a la reelección son otro ejemplo bien conocido. Gobiernos de izquierda y de derecha han buscado modificar el marco jurídico vigente para permanecer en el poder.

En ocasiones, cuando el presidente es lo suficientemente fuerte y detenta un amplio respaldo en el parlamento, los cambios se impulsan por la vía legislativa. Pero sucede que, a veces, el gobierno no cuenta con las mayorías necesarias para modificar las reglas del juego, en especial cuando éstas se han fijado en el marco constitucional. Frente a este escenario, algunos presidentes recurren a un tribunal cooptado para que, mediante una sentencia, los habilite para un nuevo mandato. En estos casos, se genera una gran incertidumbre jurídica, pues las disposiciones constitucionales vigentes no se aplican, sin que haya tenido lugar una reforma constitucional.

Sea cual sea la vía que se escoja para eliminar los límites a la reelección, estamos frente a una práctica dañina para la democracia, no sólo porque es contraria al principio de recambio y alternancia en el poder, sino también porque debilita la equidad de la competencia electoral. Los candidatos oficialistas siempre tienen ventaja sobre los opositores, ya sea porque pueden usar redes legítimas construidas desde su posición de poder o, cuando los mecanismos de control son particularmente débiles, porque pueden hacer uso de los recursos públicos para alimentar la propia campaña.

Régimen plural de partidos

El avance de la ola democratizadora supuso el fin de los regímenes de partido único. Surgió una multiplicidad de organizaciones políticas que llevó a muchos a creer que se había alcanzado el tan mentado pluralismo, donde se asienta toda democracia. Sin embargo, es preciso señalar que un gran número de partidos no constituye necesariamente un régimen plural. Este último requiere que las distintas organizaciones representen, en efecto, alternativas ideológicas y programas de gobierno diferentes; que sean capaces de articular y defender demandas, intereses y líneas de pensamiento de los distintos sectores que forman parte del tejido social.

Por desgracia, en Latinoamérica no se ha alcanzado este tipo de pluralismo. Como nos enseñan Chowdhury y Cruz en “Latin America and the Risk of State Failure”,7 el incremento de la competitividad ha ido acompañado por el crecimiento de partidos no programáticos, caracterizados por una enorme debilidad institucional y una marcada incapacidad para lograr consensos.

Como parte de esta tendencia, en los últimos años han proliferado los “partidos maletín”, organizaciones que se compran y se venden para otorgar a una persona de renombre una plataforma con la cual competir y acceder a un cargo. Están también los “partidos fantasma”, inscritos únicamente para acceder a los recursos del financiamiento público, así como los partidos on sale, que venden sus votos al oficialismo de turno a cambio de espacios en el gobierno. Muchas de estas organizaciones, por su propia naturaleza, no cuentan con amplio apoyo popular y, si acceden a espacios de poder, es por fórmulas antes que por votos: en el mejor de los casos, estos partidos reciben el apoyo de 2% del electorado, pero –gracias a los mecanismos que se aplican para el reparto de bancas– logran hacerse con una decena de escaños.

Cuando esto sucede, cuando el sistema no ofrece a la ciudadanía opciones reales y quienes acceden a las bancas no representan en verdad los intereses y demandas de la sociedad, crece la insatisfacción en el electorado. El votante se vuelve cínico. Se aleja de la política y se muestra indiferente frente al tipo de régimen. Ya no se identifica ni con izquierdas ni con derechas. Es un ciudadano desencantado, al que el ejercicio del voto se le presenta como una carga antes que como una oportunidad.

Separación e independencia de poderes públicos

La separación de poderes es uno de los principios fundamentales del sistema democrático. Ésta se asienta sobre una estructura de gobierno dividido, en el que cada rama desempeña una función determinada, pero al mismo tiempo cuenta con competencias para fiscalizar y controlar las demás. Se trata de un diseño institucional que busca, tal como nos enseñó Montesquieu, que “el poder detenga al poder”.8

Sin embargo, en los últimos años se han vuelto moneda corriente algunas prácticas que desequilibran el sistema de pesos y contrapesos. Una de ellas es el transfuguismo: parlamentarios que obtienen una banca tras ganar las elecciones por determinada fuerza o coalición y que, al poco tiempo de asumir, saltan de bloque y se integran a otra fuerza legislativa. Cuando este salto surge desde la oposición al gobierno, se alteran las correlaciones de fuerza que son producto de los comicios y el Ejecutivo extiende su influencia sobre el Legislativo.

Los motivos que pueden llevar a un legislador a migrar hacia el oficialismo son múltiples, desde la ruptura con la dirigencia del propio partido, el distanciamiento ideológico o la búsqueda de mayor autonomía. Pero existen también otras razones menos confesables, como el deseo de sumarse a una fuerza más prometedora en términos electorales o, lisa y llanamente, ganar algún tipo de prebenda.

Sea cuál sea el motivo, si es posible para el Ejecutivo ganar posiciones en el parlamento mediante la cooptación de legisladores opositores, esto se debe a las ya mencionadas debilidades de nuestros sistemas de partidos. Cuando existe una multiplicidad de organizaciones que no representan verdaderamente a ningún sector social, con escasos o nulos nexos con la ciudadanía, y que carecen de la fortaleza institucional necesaria para retener a sus miembros, es más fácil para el gobierno comprar voluntades.

Pero el transfuguismo no es la única práctica que socava el sistema de pesos y contrapesos. En la relación entre el Ejecutivo y la judicatura también pueden darse movimientos que desvirtúen la división de poderes. En este sentido, un fenómeno preocupante y cada vez más extendido es el de la politización de la justicia: gobiernos que se aseguran el nombramiento de magistrados adeptos y presionan a los jueces independientes para logar sentencias que los favorezcan. El resultado es una justicia que falla siguiendo criterios políticos más que jurídicos. En este escenario reina la impunidad.

En general, la politización de la justicia implica también el avance del gobierno sobre la justicia electoral. Los magistrados que tienen a su cargo la decisión última sobre el proceso eleccionario son, en algunos casos, cooptados, en otros, presionados y casi siempre atacados. Lo que hemos observado en estos últimos años es un patrón muy claro: a mayor independencia, más cruentos los ataques.

Pero si la politización de la justicia es un problema, también lo es su reverso: la judicialización de la política. Esto ocurre cuando los jueces se extralimitan en sus funciones e intervienen en asuntos que son competencia de alguno de los otros dos poderes. En estos casos se pierden los incentivos para los acuerdos entre las distintas fuerzas políticas ya que, en última instancia, las decisiones importantes se toman en los tribunales, lejos del terreno en que se manejan quienes participan de las negociaciones entre partidos.

En el plano electoral, para evitar que esto ocurra, el recurso a las instancias judiciales debe –en el fondo– ser extraordinario y complementario. Debe ser un mecanismo al que acudan los actores en la contienda cuando no sea posible llegar a un acuerdo político, a un consenso. En ningún momento debe pensarse a la justicia electoral como una alternativa a esos mecanismos.

La razón es de fondo. Cuando la negociación política es exitosa, las dos partes ganan algo. En un juicio electoral, en cambio, una de las partes gana y la otra pierde. Inconforme con el fallo, la parte vencida muchas veces abandona las vías institucionales y se vuelca a un ataque directo en contra de las autoridades electorales. La campaña de desprestigio, amplificada por las redes sociales y fake news, termina desgastando la credibilidad y reputación del órgano electoral.

Democracia, seguridad y prosperidad

Tal como la hemos definido, la democracia es, ante todo, un conjunto de mecanismos y reglas que –basados en el respeto al pluralismo, las libertades individuales, el voto libre y secreto, y los derechos fundamentales– organizan la forma en que se accede y ejerce el poder. En este sentido, es un método más que la promesa de un resultado concreto: la democracia no asegura un orden social justo.

Sin embargo, la sociedad no necesariamente piensa en la política con estas categorías en mente, es por eso que reclama al sistema la satisfacción de algunas demandas básicas, sobre todo seguridad y prosperidad económica. Cuando ello no ocurre, cuando la violencia y desigualdad amenazan a la ciudadanía, el régimen democrático se resiente.

Violencia

Tal como lo demuestran Flores y Nooruddin en Elections in hard times,9 las altas tasas de criminalidad de algunos democracias erosionan su base de apoyo ciudadano. Esta relación es particularmente problemática para nuestros países, dado su historial de violencia. De acuerdo con un informe publicado por el bid a finales de 2018,10 América Latina y el Caribe se consideran la región más violenta del planeta, con 39% de los homicidios a escala global y con una tasa de robos que triplica la media mundial. Por otra parte, 41 de las 50 ciudades más violentas del mundo se encuentran en América Latina.11

Estos índices de criminalidad son un reflejo de la impunidad que impera en nuestra región y afectan, cada vez de manera más directa, la celebración de elecciones. La violencia electoral se expresa de distintas formas:

  • Violencia contra los actores políticos. Atentados contra precandidatos, candidatos, dirigentes y simpatizantes de partidos políticos. Estos episodios repercuten no sólo sobre las víctimas directas de los ataques, sino también sobre otros postulantes y militantes que, conscientes de los riesgos que enfrentan, se inhiben para participar.
  • Violencia dirigida a entorpecer la organización del proceso electoral. Esto va desde el bloqueo de rutas y caminos para impedir que los comicios se lleven adelante en determinados territorios, hasta el robo de material electoral, así como los ataques contra el personal y las instalaciones de la autoridad electoral.
  • Violencia contra los electores. La coerción de los votantes por medio de la violencia es un fenómeno que persiste en nuestra región, en especial en los territorios dominados por grupos armados ligados a actividades criminales. En estas zonas es palpable el temor ciudadano de concurrir a las urnas por posibles hechos de violencia.
  • Violencia poselectoral. En una democracia existen los canales institucionales para que, ante un resultado electoral estrecho, quienes han sido vencidos puedan hacer oír sus reclamos y solicitar las medidas que consideren necesarias para disipar toda duda. Sin embargo, en la región, los derrotados no siempre recurren a la vía institucional: en algunos casos prefieren trasladar el conflicto a las calles, es ahí cuando se desata una espiral de violencia poselectoral, la cual resulta tremendamente difícil aplacar.

Por último, es preciso hacer mención a un fenómeno que, aunque no constituye por sí mismo una práctica violenta, se vincula con la existencia de bandas criminales: el financiamiento ilegal de las campañas. El uso con fines electorales de fondos provenientes de actividades ilícitas, muchas veces ligadas al narcotráfico, criminaliza la política y produce fuertes desequilibrios en la contienda a favor de quienes tienen aceitados vínculos con estos grupos y acceso a este tipo de recursos.

Desigualdad

Las sociedades latinoamericanas y caribeñas no sólo son las más violentas del mundo sino también las más desiguales: presentan un índice de Gini12 promedio superior al de cualquier otra región, inclusive al de África Subsahariana.13 De acuerdo con las estimaciones de la cepal14 para 2018, 29.6% de la población se encontraba debajo de la línea de pobreza y 10.2% se mantenía en situación de pobreza extrema. Ello, a pesar de que la región ha crecido, en promedio, 2.6% por año durante las últimas dos décadas.15

Lo que revelan estos datos es que el crecimiento económico no se ha derramado sobre todos los estratos del mismo modo. Tenemos, por un lado, una porción de la sociedad que ha podido concentrar una parte creciente de la renta, consolidando así su posición de privilegio. La contracara son los ciudadanos para quienes el sistema no ha sido capaz de garantizarles lo más elemental: un trabajo de calidad con el cual acceder a alimentos, vivienda y educación para ellos y sus hijos.

La desigualdad no sólo lleva a que los sectores más postergados conciban la democracia como un régimen poco efectivo para atender sus demandas materiales, sino que produce una fragmentación social con graves consecuencias para la dinámica política-electoral. La emergencia de dos polos opuestos con intereses económicos y, por tanto, sociales e irreconciliables genera una polarización política sumamente nociva.

Cuando las distintas opciones políticas se radicalizan y mueven hacia los extremos, el diálogo queda anulado. Los debates ya no constituyen un espacio para la contraposición de ideas y programas de gobierno, sino para el ataque personal y la demonización del adversario. Representantes de uno y otro sector gritan y se exasperan tratando de imponer su posición, sin entender que están en juego dos discursos que no tienen punto de encuentro. Producto de esta dinámica, la construcción de acuerdos y consensos, elementos fundamentales de toda democracia, se torna imposible.

Conclusión

Tal como hemos mencionado, de la mano de la profesionalización de sus autoridades, la región ha logrado progresos significativos en la organización de los procesos electorales. No obstante, el escenario en el que se llevan a cabo es complejo y se está volviendo cada vez más desafiante.

La baja calidad institucional de nuestras democracias, la creciente violencia en la región y las dificultades para resolver el problema de la desigualdad ponen en riesgo los logros en materia electoral. En un trabajo publicado recientemente por el Departamento de Observación Electoral de la oea,16 dimos cuenta de cómo, en los últimos años, las recomendaciones del organismo se han focalizado menos en los aspectos organizacionales de los comicios y más en las condiciones en que se lleva a cabo la elección.

Esto pone en evidencia que, si bien un proceso electoral es el cimiento para la construcción de la gobernabilidad de un país, el peso de la consolidación democrática no puede recaer únicamente en los comicios. Resulta fundamental, por tanto, abordar las problemáticas que socavan las bases mismas de nuestras democracias. Esa debe ser la prioridad de aquí en adelante, ya que –como dijimos– las elecciones no pueden solas.

* Director del Departamento para la Cooperación y Observación Electoral de la OEA.
@gerardodeicaza.
Correo electrónico: GDeicaza@oas.org
** Consultor del Departamento para la Cooperación y Observación Electoral de la OEA.  @tinchoferreiro1
Facebook: Martin Ferreiro
Correo electrónico: mferreiro@oas.org
1 Corporación Latinobarómetro (2018). Informe 2018. Disponible en: http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp
2 Freedom House (2019). Freedom in the world 2019. Disponible en: https://freedomhouse.org/sites/default/files/Feb2019_FH_FITW_2019_Report_ForWeb-compressed.pdf
3 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) (2018). Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2018. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2018/docs/IA2018Introduccion-es.pdf
4 Ibidem.
5 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) (2017). Informe anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2017. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2017/docs/AnexoRELE.pdf
6 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Portal de estadísticas. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html#comparativo
7 Chowdhury, A. y Cruz, C. (2018). Latin America and the Risk of State Failure. Disponible en: https://blogs.iadb.org/ideas-matter/en/latin-america-and-the-risk-of-state-failure/
8 Montesquieu, C. (1746). El espíritu de las leyes. Disponible en: https://www.wdl.org/es/item/592/
9 Flores, T. y Nooruddin, I. (2016). Elections in Hard Times: Building Stronger Democracies in the 21st Century. Cambridge: Cambridge University Press.
10 Banco Interamericano de Desarrollo (bid) (2018). Crimen y violencia: un obstáculo para el desarrollo de las ciudades de América Latina y el Caribe. Disponible en:
https://publications.iadb.org/es/crimen-y-violencia-un-obstaculo-para-el-desarrollo-de-las-ciudades-de-america-latina-y-el-caribe
11 Ibidem.
12 El índice de Gini o coeficiente de Gini es una medida económica que sirve para calcular la desigualdad de ingresos entre los ciudadanos de un país. El valor del índice se encuentra entre 0 y 1, siendo 0 la máxima igualdad y 1 la máxima desigualdad.
13 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) (2019). Panorama Social de América Latina, 2018. Disponible en:https://www.cepal.org/es/publicaciones/44395-panorama-social-america-latina-2018
14 Ibidem.
15 World Bank Data. Disponible en: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=ZJ&view=chart
16 Organization of American States (oas) (2018). Electoral Observation Missions: Recommendations and reforms. Disponible en:https://www.oas.org/es/sap/deco/Pubs/Manuales/Misiones-de-Observacion-Electoral-de-la-OEA-Recomendaciones-y-Reformas-(Ingles).pdf
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